การคลังขององค์กรท้องถิ่น : ศึกษาเฉพาะกรณีการคลังของเทศบาล

Abstract

ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีรูปการปกครองท้องถิ่นอยู่ทั้งหมด 4 รูปด้วยกัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล และกรุงเทพมหานคร ในบรรดาองค์กรท้องถิ่นทั้ง 4 รูป เมื่อนำมาเปรียบเทียบกัน ทั้งนี้ถ้าไม่พิจารณากรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นองค์กรท้องถิ่นนครหลวงรูปพิเศษแล้ว กล่าวได้ว่า ถ้าจะพิจารณาเฉพาะทางด้านโครงสร้างที่เป็นทางการแล้วเทศบาลเป็นองค์กรท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบที่สุด มีความเป็นอิสระมากที่สุด และมีกำเนิดมานานที่สุด อย่างไรก็ตามเทศบาลซึ่งมีกำเนิดมานาน 40 กว่าปีแล้ว แต่ก็ยังไม่เจริญก้าวหน้าเท่าที่ควร ทั้งนี้เพราะมีปัญหาทางการบริหารมากมาย ปัญหาที่สำคัญประการหนึ่งก็คือ ปัญหาทางการคลังของเทศบาล โดยเฉพาะปัญหาเกี่ยวกับการที่เทศบาลมีรายได้น้อยไม่พอกับรายจ่าย ในการบริหารงานประจำ หรือเทศบาลมีรายได้ไม่พอที่จะนำไปพัฒนาท้องถิ่นโดยเฉพาะการพัฒนาท้องถิ่นโครงการระยะยาวได้ ซึ่งปัญหาทางการคลังของเทศบาลดังที่กล่าวนี้ มีความสำคัญต่อการบริหารการปกครองท้องถิ่นของประเทศ โดยเฉพาะองค์กรท้องถิ่นในรูปเทศบาลเป็นอย่างมาก ด้วยเหตุนี้ผู้วิจัยจึงได้หยิบยกเอาเรื่องการคลังของเทศบาลเป็นปัญหาสำคัญในการศึกษา ในการศึกษาการคลังของเทศบาลนี้ ผู้วิจัยต้องการมุ่งศึกษาเพื่อค้นหาว่าเทศบาลมีปัญหาทางการคลัง โดยเฉพาะเกี่ยวกับรายได้อย่างไร ปัญหาดังกล่าวมีสาเหตุมาจากอะไรและมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายในการพัฒนาท้องถิ่นของเทศบาลให้เจริญมากน้อยแค่ไหนเพียงไร ทั้งนี้โดยต้องการศึกษาว่า ประการแรก การทีส่วนกลางควบคุมทางการคลังของเทศบาลมากเกินไป ประการที่สอง การที่ระบบการจัดสรรเงินอุดหนุนจากส่วนกลางยังไม่เป็นธรรมและประการที่สาม การที่เทศบาลมีแหล่งเงินกู้น้อยทั้งสามประการนี้มีส่วนที่ทำให้เทศบาลมีรายได้น้อย ไม่พอกับรายจ่ายอย่างไร หรือมีส่วนที่ทำให้เทศบาลมีรายได้ไม่พอที่จะนำไปพัฒนาท้องถิ่นได้ดีเท่าที่ควร โดยเฉพาะโครงการระยะยาวได้อย่างไร ในการดำเนินการศึกษา การศึกษานี้ใช้วิธีแบบพรรณนาและวิเคราะห์เป็นส่วนใหญ่โดยค้นคว้าวิจัยจากเอกสารตำรากฎหมายระเบียบข้อบังคับ เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะการคลังของเทศบาล และแนวความคิดของนักวิชาการปกครองท้องถิ่น ประกอบกับใช้วิธีแบบการศึกษาด้วยข้อมูลจริงในบางส่วนในส่วนนี้ได้เลือกตัวอย่างของการศึกษาตามแบบวิธี (Purposive Samples) จำนวนเทศบาลที่ใช้เป็นตัวอย่าง มีรวมทั้งสิ้น 15 เทศบาล และในจำนวน 15 เทศบาลได้พิจารณาจัดจำแนกขนาดของเทศบาลโดยพิจารณารายได้จริง 5 หมวดของเทศบาล (ไม่รวมเงินกู้ เงินอุดหนุน เงินสะสม และเงินอื่นๆ) ในสถิติปีงบประมาณ 2518 และ 2519 ทั้งนี้ได้แบ่งเป็นเทศบาล 3 ขนาด คือเทศบาลขนาดใหญ่ เทศบาลขนาดกลาง และเทศบาลขนาดเล็ก ทั้งนี้ข้อมูลตัวเลขจริงได้ใช้สถิติตัวเลขเกี่ยวกับรายได้รายจ่ายของเทศบาลทุกประเภทในปีงบประมาณ 2518 และ 2519 ประกอบกับมีการทอดแบบสอบถามโดยใช้ลักษณะแบบสอบถามชนิดมุ่งเข้าสู่จุดมุ่งหมายที่กำหนดให้ (Focused Interview) โดยได้ใช้ในการประกอบการพิจารณาในการปรับปรุงรายได้เทศบาล ผลจากการวิจัย ได้พบว่าสาเหตุใหญ่ที่ทำให้รายได้ของเทศบาลไม่พอกับรายจ่าย คือ ประการแรก ส่วนกลางควบคุมทางการคลังของเทศบาลในแง่ออกกฎหมายกำหนดประเภทของรายได้ และกำหนดลักษณะที่มาแห่งรายได้ทุกประเภทของเทศบาลอยู่ในวงจำกัด โดยเฉพาะรายได้จากภาษีอากร ซึ่งเป็นประเภทรายได้สำคัญอันดับ 1 และค่าธรรมเนียม ค่าปรับและค่าใบอนุญาต ส่วนกลางได้กำหนดอัตราจัดเก็บภาษีตามกฎหมายอยู่ในอัตราต่ำ หรือฐานภาษีต่ำ ประการที่สอง ในจำนวนรายได้ประเภทภาษีอากรที่เทศบาลมีอยู่ก็ยังถูกจำกัดโดยส่วนกลางอีกว่า จะกำหนดแบ่งสรรให้เทศบาลได้รับเป็นจำนวนมากน้อยเท่าไร ประการที่สาม ส่วนกลางกำหนดประเภทรายได้ ประเภทภาษีอากรให้แก่เทศบาลมีจำนวนน้อยประเภท ผลจากการวิจัยพบว่า สาเหตุใหญ่ที่ทำให้เทศบาลมีรายได้ไม่พอที่จะนำไปพัฒนาท้องถิ่นได้ดีเท่าที่ควร คือประการแรก ส่วนกลางกำหนดหลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุน โดยเฉพาะเงินอุดหนุนเทศบาลเพื่อการบูรณะท้องถิ่นและกิจการอื่นทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเทศบาลไม่เป็นธรรม กล่าวคือ หลังจากเทศบาลได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลทำให้เทศบาลสามารถมีรายได้พอที่จะนำไปใช้จ่ายในการบริหารงานประจำได้เท่านั้น แต่ไม่สามารถนำไปใช้จ่ายในการพัฒนาท้องถิ่นได้มากมายเท่าไรนัก หรือบางแห่งไม่สามารถนำไปพัฒนาท้องถิ่นได้เลย ประการที่สอง ส่วนกลางควบคุมเทศบาลในการหาแหล่งเงินกู้ให้เทศบาล กล่าวคือ ส่วนกลางกำหนดให้เทศบาลมีแหล่งเงินกู้ได้เพียงแหล่งเดียว คือ กู้ได้จากกองเงินทุนส่งเสริมกิจการเทศบาล (ก.ส.ท.) จะกู้จากองค์การธุรกิจเอกชนหรือองค์การรัฐบาลก็ไม่ได้ ทั้งๆ ที่พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 กำหนดให้เทศบาลมีสิทธิกู้เงินจาก กระทรวง ทบวง กรม หรือองค์การอื่นๆ ซึ่งในทางปฎิบัติ เทศบาลก็กู้เงินจาก ก.ส.ท. เพียงแห่งเดียวเท่านั้น นอกจากนี้เทศบาลก็ยังไม่ได้รับความเป็นธรรมจากการกู้เงินจาก ก.ส.ท. นี้เท่าไรนัก เพราะว่าหลักเกณฑ์กำหนดให้เทศบาลกู้เงินได้ในอัตราที่น้อย ดอกเบี้ยเงินฝากที่เกิดจากเงินสะสมของเทศบาล ก็ได้รับในอัตราที่น้อย สาเหตุที่ส่วนกลางทำการควบคุมเทศบาลในลักษณะดังกล่าวข้างต้นนี้ สืบเนื่องมาจากว่า รัฐบาลและรัฐสภาไม่มีความสนใจต่อปัญหาการปกครองท้องถิ่น จึงไม่ได้มีนโยบายเกี่ยวกับการพัฒนาการปกครองท้องถิ่น ทั้งนี้ดูได้จากนโยบายของรัฐบาลเกือบทุกๆ รัฐบาลไม่ได้มีนโยบายในเรื่องการพัฒนา การปกครองท้องถิ่นเลย.