ระบบคณะรัฐมนตรีไทย

Abstract

การวิจัยครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์ วิวัฒนาการ และลักษณะเฉพาะของระบบคณะรัฐมนตรีไทย ซึ่งจะเป็นภาพสะท้อนของลักษณะเฉพาะทางการเมืองไทยที่เป็นการเมืองสองกระแส ระหว่างกระแสระบอบราชการและกระแสนอกระบอบราชการ คณะรัฐมนตรีไทยจึงเป็นองค์กรสูงสุดทั้งในด้านนโยบายทางการเมือง และในด้านการเป็นเวทีของการต่อสู้ แข่งขัน ขัดแย้ง ไกล่เกลี่ย และประนีประนอม ระหว่างพลังสองกระแสนี้ การศึกษพบว่า ระบบคณะรัฐมนตรีไทยเป็นระบบที่ถูกหล่อหลอม โดยกระแสระบอบราชการซึ่งส่งผลให้คณะรัฐมนตรีไทยไม่ได้มีจุดเน้นในการเป็นองค์กรทางนโยบาย แต่กลับต้องแบบรับภารกิจในด้าน "การบริหารราชการแผ่นดิน" ไว้จำนวนมหาศาล เมื่อพลังกระแสนอกระบอบราชการได้เติบโตขึ้นจากความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจการเมือง ทำให้พลังฝ่ายนี้สามารถก้าวเข้ามาทัดทาน แข่งขัน และประนีประนอมกับพลังฝ่ายระบอบราชการได้ ซึ่งทำให้คณะรัฐมนตรีกลายเป็นเวทีของการแข่งขันระหว่างพลังอำนาจทั้งสองกระแสนี้ ผลของการโต้แย้งแข่งขันระหว่างทั้งสองฝ่ายได้ทำให้คณะรัฐมนตรีไทยเกิดลักษณะ "ระบบ" อันเป็นเฉพาะตัวสองประการคือ (1) ลักษณะทวิภาวะได้แก การที่มีทั้งตัวแทนของฝ่ายระบอบราชการและฝ่ายนอกระบบราชการอยู่ในคณะรัฐมนตรี การตัดสินใจต่างๆ กระทำโดยการคำนึงถึงการประสานประโยชน์ของพลังทั้งสองฝ่าย (2) ลักษณะทวิภาระได้แก่ ภารกิจในการตัดสินใจในเรื่องการบริหารราชการประจำต่างๆ และการตัดสินใจในเรื่องนโยบาย ลักษณะเฉพาะตัวทั้งสองประการนี้ทำให้ คณะรัฐมนตรีไทยขาดประสิทธิภาพในการดำเนินงานในเรื่องนโยบาย เนื่องจากต้องคำนึงถึงการประสานอำนาจและประโยชน์ในทุกเรื่อง และในขณะเดียวกันภารกิจในด้านการบริหารราชการแผ่นดินก็ได้ทวีขึ้นเรื่อยมา อันมีผลบั่นทอนสมรรถนะในการทำงานในเชิงนโยบายต่อมาจึงได้มีความพยายามแก้ไขปัญหานี้ โดยทำการจัดตั้ง/ปรับปรุง โครงสร้างกลไกต่างๆ เช่นการตั้งคณะกรรมการรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาตัดสินใจในปัญหาเฉพาะด้าน การพัฒนาขีดความสามารถและสมรรถนะขององค์กรช่วยงานคณะรัฐมนตรี รวมทั้งการแก้ไขปรับปรุงระเบียบกฎหมายที่จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของคณะรัฐมนตรี การที่ระบบคณะรัฐมนตรีไทยที่มีลักษณะเฉพาะเช่นนี้ สามารถดำเนินอยู่อย่างต่อเนื่องได้ แสดงให้เห็นว่าระบบเช่นนี้สามารถตอบสนองต่อความต้องการของกระแสอำนาจทั้งสองฝ่ายได้ ดังนั้น แม้ว่าลักษณะระบบเช่นนี้จะทำให้ความสามารถในการตัดสินใจเชิงนโยบายของคณะรัฐมนตรีลดลง แต่การแก้ไขปรับปรุงก็ไม่อาจจะทำได้โดยการแก้ไขที่ระบบหรือรูปแบบการเมือง ทางเลือกในการปรับปรุงประสิทธิภาพของระบบคณะรัฐมนตรีไทยให้เป็น "ระบบ" ที่มีศักยภาพที่แท้จริงจึงได้แก่ การแก้ไขปรับปรุงกลไกภายใน หรือระบบย่อย 3 ระบบ ได้แก่ ก) การปรับปรุงระบบการตัดสินใจ ข) การปรับปรุงระบบโครงสร้างกลไกภายใน ค) การปรับปรุงกลไกช่วยงานคณะรัฐมนตรี อันจะช่วยแก้ไขปัญหาด้านประสทธิภาพ ด้านการตัดสินใจเชิงนโยบายของคณะรัฐมนตรีไทยได้ในระดับหนึ่ง