ผลกระทบของการจำกัดการส่งออกมันสำปะหลังของไทยไปยังประชาคมยุโรป

Abstract

ประชาคมยุโรปเป็นตลาดผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังที่สำคัญของไทย กล่าวคือ กว่าร้อยละ90 ของปริมาณการส่งออกผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังของไทยส่งออกไปยังตลาดนี้ ดังนั้น เมื่อประชาคมยุโรปมีมาตรการควบคุมการนำเข้าผลิตภัณฑ์มันสำปะหลัง จึงมีผลกระทบต่อภาวะเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศไทยอย่างมาก ดังนั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องของไทยจึงจำเป็นต้องมีนโยบาย ทั้งการควบคุมการส่งออกให้อยู่ในปริมาณที่กำหนดไว้ และการจัดการผลิตให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาด การศึกษาเรื่อง “ผลกระทบต่อการจำกัดการส่งออกมันสำปะหลังของไทยไปยังประชาคมยุโรป” จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาทั้งสาเหตุและกระบวนการดำเนินงานที่ก่อให้เกิดการจำกัดการส่งออกผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังจากประเทศไทยไปยังประชาคมยุโรป การศึกษาเชิงทฤษฎีและวิเคราะห์ผลของการจำกัดการส่งออก และท้ายสุดคือการทบทวนนโยบายของรัฐบาลไทยที่ผ่านมา และวิเคราะห์ผลจากนโยบาย โดยเน้นหนักในช่วงของการถูกจำกัดการส่งออก การศึกษาพบว่า เมื่อประชาคมยุโรปนำนโยบายการเกษตรร่วม มาใช้เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของประเทศภาคีนั้น ทำให้ธัญพืชต่าง ๆ ในประชาคมยุโรปมีราคาสูงกว่าในตลาดโลกประเทศที่ไม่สามารถผลิตธัญพืชเหล่านั้นได้เพียงพอกับความต้องการ และต้องนำเข้าจึงประสบกับปัญหาต้นทุนการผลิตสูงจนไม่อาจแข่งขันกับผู้ประกอบการอื่น ๆ ได้ ดังนั้น จึงจำเป็นต้องแสวงหาสิ่งทดแทนธัญพืชมาเพื่อลดต้นทุนการผลิตภายในประเทศ และผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังสามารถเข้าแทรกในช่องว่างนี้ได้ เนื่องจากความได้เปรียบทางด้านราคาที่เกิดจากการกำหนดภาษีนำเข้าเพียงร้อยละ 6 ของมูลค่าสินค้า รวมทั้งความเหมาะสมของคุณค่าทางโภชนาการที่นำไปเลี้ยงสุกรได้ดี ทำให้ประเทศเยอรมัน เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม ลักแซมเบอร์ก นำเข้าผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังอยู่ในระดับสูงกว่าร้อยละ 90 ของการนำเข้าในประชาคมยุโรปทั้งสิ้น สำหรับประเทศที่ผลิตธัญพืชได้ในระดับสูง เช่น ฝรั่งเศส เดนมาร์ค และอังกฤษนั้นการนำเข้าผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังกล่าว กระทบกระเทือนต่อการส่งออกธัญพืชให้กับประเทศภาคีด้วยกันพร้อม ๆ กับต้นทุนการผลิตสุกรอยู่ในระดับสูงกว่าประเทศที่ใช้มันสำปะหลังผสมเป็นอาหารสัตว์ จึงได้เคลื่อนไหวให้มีการจำกัดการนำเข้าผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังจากประเทศไทย เครื่องมือที่ประชาคมยุโรปใช้ในการจำกัดการนำเข้าจากประเทศไทยนั้น คือ การผลักดันให้มีการลงนามในความตกลงร่วมระหว่างประเทศไทยกับประชาคมยุโรปในเรื่องการผลิต การตลาด และการค้ามันสำปะหลัง เมื่อวันที่ 2 กันยายน 2525 สาระสำคัญคือประเทศไทยจะจำกัดปริมาณการส่งออกผลิตภัณฑ์สำปะหลัง พิกัดศุลกากร 07.06 ในแต่ละปีในปริมาณไม่เกินที่ได้ระบุไว้ในความตกลงร่วม และประชาคมยุโรปปรับที่จะจำกัดภาษีนำเข้าในอัตราไม่เกินร้อยละ 6 ของมูลค่าสินค้าสำหรับผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังนำเข้าภายใต้ความตกลงร่วมนี้ ความตกลงร่วมระหว่างประเทศไทยกับประชาคมยุโรปนี้ ถือว่า เป็นมาตรการกีดกันทางการค้าอย่างหนึ่งที่เรียกว่า “การจำกัดการส่งออกโดยสมัครใจ หรือ วีอีอาร์” (Voluntary Export Restraints หรือ VERs) ซึ่งเป็นเครื่องมือกีดกันทางการค้าที่มิใช่เครื่องมือทางภาษีศุลกากรชนิดหนึ่ง ลักษณะสำคัญคือ เป็นการตกลงแบบทวิภาคีระหว่างประเทศคู่กรณี โดยประเทศผู้ส่งออกยินยอมที่จะจำกัดปริมาณการส่งออกไปยังอีกประเทศหนึ่ง ในปริมาณที่แน่นอนในช่วงเวลาที่กำหนดไว้ และประเทศผู้นำเข้าจะมีเงื่อนไขพิเศษบางประการเป็น เครื่องตอบแทนการยอมจำกัดการส่งออกโดยสมัครใจนี้ ในกรณีการจำกัดการส่งออกผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังของคนไทยนั้น วีอีอาร์ให้ผลดีทางการเมืองแก่ประชาคมยุโรปที่สามารถตอบสนองข้อเรียกร้องของประเทศภาคีได้อย่างทันท่วงทีแต่ส่งผลทางด้านรายได้ภาษีที่ลดลงและต้นทุนสังคมเนื่องจากราคาเนื้อสัตว์ในประชาคมยุโรปสูงกว่าการไม่จำกัดปริมาณนำเข้าผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังซึ่งเป็นส่วนผสมอาหารสัตว์ที่สำคัญ สำหรับประเทศไทยนั้น ในช่วงสองปีแรกของการดำเนินการจำกัดปริมาณการส่งออกนี้ เสมือนว่าราคา ที่ผู้ประกอบการภายในประเทศได้รับจะสูงขึ้นซึ่งมีผลทางรายได้ที่ดีขึ้น แต่สถานการณ์ดังกล่าวเริ่มเปลี่ยนแปลงไปในช่วงปลายปีที่สองของการจำกัดปริมาณการส่งออก กล่าวคือ ราคาหัวมันสดและราคามันอัดเม็ดที่ท่าเรือกรุงเทพฯ มีแนวโน้มต่ำลง จนในปลายปี 2527 รัฐบาลโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จำเป็นต้องมีมาตรการลดการผลิตมันสำปะหลังและมาตรการอื่น ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวอย่างเร่งด่วน เพื่อบรรเทาปัญหาที่เกิดขึ้น ในช่วงของการถูกจำกัดการส่งออกผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังนี้ ประเทศไทยได้มีนโยบายที่มีเป้าหมายสำคัญสองประการ คือ การควบคุมการส่งออกผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังให้อยู่ในปริมาณที่กำหนด และการจัดการผลิตให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาดที่มีอยู่จริง ซึ่งการดำเนินตามนโยบายดังกล่าวข้างต้น มีผลกระทบที่สำคัญต่อภาคการผลิตมันสำปะหลังของไทย คือ โครงสร้างการส่งออกที่เปลี่ยนแปลงไป ความเสี่ยงที่ผู้ประกอบการทั้งเกษตรกรและผู้ส่งออกได้รับเนื่องจากนโยบายควบคุมการส่งออกในช่วงแรก การปรับปรุงการแปรรูปผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังที่มีคุณภาพสูงขึ้นและแนวโน้มความตื่นตัวในการแสวงหาตลาดใหม่นอกประชาคมยุโรปสำหรับผลิตภัณฑ์สำปะหลังเป็นต้น แต่อย่างไรก็ดี สำหรับการควบคุมปริมาณผลผลิตให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาดนั้น ไม่สามารถกระทำได้ เพราะรายได้จากมันสำปะหลังสูงกว่ารายได้จากพืชทดแทนอื่น ๆ