นโยบายเศรษฐกิจที่มีต่อหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตก สมัยรัชกาลที่ 5

Abstract

วิทยานิพนธ์เรื่องนี้เป็นการศึกษาวิเคราะห์นโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่มีต่อหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตกหรือมณฑลภูเก็ตซึ่งได้แก่ บริเวณกระบุรี ระนอง ตะกั่วป่า พังงา ถลาง กระบี่ ตรัง และปะเหลียน โดยเน้นถึงที่มาของนโยบาย จุดมุ่งหมาย วิธีการ รวมทั้งผลที่ได้รับว่าตรงกับจุดมุ่งหมายที่วางไว้หรือไม่ และมีข้อดีข้อเสียอย่างไร ผู้วิจัยได้ตั้งสมมติฐานในการศึกษาเรื่องดังกล่าวไว้ดังต่อไปนี้ 1. รัฐบาลต้องการให้หัวเมืองไทยฝั่งตะวันตกเป็นแหล่งรายได้ เพื่อสนับสนุนการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ที่สำคัญแหล่งหนึ่ง โดยใช้วิธีดึงอำนาจจัดเก็บภาษีอากรเข้าสู่ส่วนกลาง 2. สาเหตุที่ใช้นโยบายดังกล่าว เนื่องจากเกิดแรงกดดันทั้งภายนอกและภายในประเทศ เช่น การคุกคามของลัทธิจักรวรรดินิยม และการพูดขาดทางเศรษฐกิจของกลุ่มเจ้าเมือง-เจ้าภาษี 3. ในการปฏิบัตินโยบายดังกล่าว รัฐบาลมอบหมายให้ข้าหลวงเทศาภิบาลเป็นผู้ดำเนินงาน โดยในระยะแรกแต่งตั้งจากข้าราชการส่วนกลาง ต่อมาจึงแต่งตั้งขุนนางท้องถิ่น ซึ่งมีฐานอำนาจทางการปกครองและเศรษฐกิจมั่นคงในหัวเมืองส่วนนี้ รวมทั้งมีความสนใจปรับปรุงบ้านเมืองตามแบบตะวันตก เพื่ออาศัยปัจจัยเหล่านี้สนับสนุนนโยบายของรัฐบาล และแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า ซึ่งเกิดจากการคุกคามของมหาอำนาจตะวันตกด้วย 4. ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะสามารถดึงอำนาจควบคุมการจัดเก็บภาษีอากรเข้าสู่ส่วนกลางได้ตามจุดมุ่งหมาย แต่มิได้ให้ความสำคัญต่อการปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตและการสาธารณูปโภคด้านต่างๆ ในหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตกเท่าที่ควร ซึ่งกลายเป็นปัญหาที่จะต้องปรับปรุงแก้ไขในสมัยต่อมา การศึกษาเรื่องนี้เริ่มด้วยการวิเคราะห์ความสำคัญต่างๆ และปัญหาพื้นฐานทางเศรษฐกิจของหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตก เช่น ความสำคัญในฐานะแหล่งดีบุกซึ่งเป็นทรัพยากรที่นำรายได้มาให้รัฐบาล และในฐานะเมืองท่าค้าขายกับต่างประเทศ นอกจากนั้นยังมีความสำคัญในฐานะเมืองหน้าด้านรับศึกพม่าสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น และเป็นบริเวณที่มีอาณาเขตใกล้ชิดกับเขตอิทธิพลของอังกฤษในสมัยรัชการที่ 4 และรัชกาลที่ 5 ส่วนปัญหาพื้นฐานที่สำคัญอื่นๆ ก็คือ ปัญหาการขยายอิทธิพลของมหาอำนาจตะวันตก โดยเฉพาะอังกฤษ การผูกขาดผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของกลุ่มเจ้าเมือง-เจ้าภาษี ปัญหาในการดำเนินงานกิจการเหมืองแร่ดีบุก ปัญหาแรงงาน ปัญหาเรื่องวิธีการค้าและระบบเงินตรา รวมถึงปัญหาการใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรด้วย ต่อจากนั้นจึงได้ศึกษาถึงนโยบายเศรษฐกิจที่มีต่อหัวเมืองส่วนนี้ โดยวิเคราะห์ถึงนโยบายการเก็บภาษีอากรในหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตกก่อน พ.ศ. 2438 หรือก่อนการส่งพระยาทิพยโกษาไปเป็นผู้กำกับข้าหลวงใหญ่จนกระทั้งสิ้นรัชกาลที่ 5 ตลอดจนบทบาทของเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ และข้าหลวงเทศบาลสำคัญๆ เช่น พระยาทิพยโกษา (โต โชติกเสถียร) และพระยารัษฎานุประดิษฐ์ฯ (คอซิมบี๊ ณ ระนอง) ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกำหนดและควบคุมการปฏิบัติงาน นอกจากนั้นยังวิเคราะห์อิทธิพลจากภายนอกคือ ท่าทีของรัฐบาลอังกฤษที่เสตรทเซทเทอลเมนท์ ซึ่งมีตัวหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตกด้วย จากการศึกษาดังกล่าว จะเห็นได้ว่าลักษณะนโยบายเศรษฐกิจที่รัฐบาลใช้กับหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตก แบ่งได้เป็น 2 ระยะคือ ระยะแรก ในสมัยพระยาทิพยโกษารัฐบาลสนใจเฉพาะการสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจในระยะสั้นให้กับส่วนกลาง โดยอาศัยเครื่องมือทางการคลังคือ ยกเลิกระบบภาษีเหมาเมือง และการเก็บซ้ำซ้อนต่างๆ ให้ความสำคัญการเน้นอำนาจการจัดเก็บภาษีอากรจากส่วนกลางให้รัดกุมยิ่งขึ้น จัดเก็บภาษีอากรที่สำคัญบางประเภทแทน เรียกว่า “ภาษีคอเวอนเมนต์” เช่น อากรฝิ่น อากรดีบุกและค่าตีตราดีบุก อากรสุรา ภาษีร้อยชักสามและภาษีรถเกวียนเรือจ้าง แต่ก็ยังมีภาษีอากรบางประเภท ที่ให้เอกชนรับผูกขาด เพราะรัฐบาลไม่มีกำลังพอจะจัดทำเอง เช่น อากรสุรานอกเมือง อากรบ่อนเบี้ย ภาษีปลาสด เป็นต้น พระยาทิพยโกษาได้ดำเนินการเรื่องนี้สนองนโยบายรัฐบาลได้อย่างดีพอสมควร และทำให้รายได้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้น ต่อมาใน พ.ศ. 2445 รัฐบาลเห็นประโยชน์ในการแต่งตั้งขุนนางท้องถิ่นที่สำคัญให้เป็นผู้ดำเนินนโยบายในตำแหน่งข้าหลวงเทศาภิบาล ได้แก่ พระยารัษฎานุประดิษฐ์ฯ ซึ่งเป็นบุคคลในตระกูล ณ ระนอง เคยแสดงความสามารถปรับปรุงสภาพเศรษฐกิจของเมืองตังมาแล้ว ประกอบกับมาจากครอบครัวที่มีฐานะอำนาจทางเศรษฐกิจและการปกครองมั่นคงในหัวเมืองแถบนี้มาแต่เดิม จึงสามารถขยายขอบเขตนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลให้กว้างขวางออกไปกว่าข้าหลวงเทศาภิบาลคนอื่นๆ ที่เคยมารับราชการในหัวเมืองแถบนี้ ในระยะนั้นรัฐบาลถูกโจมตีจากอังกฤษว่าละเลยทำนุบำรุงหัวเมืองแถบนี้ด้วย จึงเริ่มเปลี่ยนวิธีการตามข้อเสนอของข้าหลวงเทศาภิบาล โดยให้ความสนใจกับการทำนุบำรุงอาชีพต่างๆ มากขึ้น มีการกำหนดโครงการขั้นต้นเพื่อทำนุบำรุงสาธารณูปโภคและให้งบประมาณสำหรับเรื่องนี้มากขึ้นกว่าเดิม เพื่อมิให้อังกฤษถือเป็นข้ออ้างเข้ามาแทรกแซงได้ วิธีการเป็นผลดีแต่ก็เพียงระยะสั้น เพราะรัฐบาลเริ่มใช้ปลายรัชกาลและไม่มีโครงการต่อเนื่อง คงให้เป็นภาระของข้าหลวงเทศาภิบาลในการจัดหางบประมาณและกำลังคนดำเนินการปรับปรุงต่างๆ ต่อไปเช่นเดิม ผลการศึกษาวิเคราะห์ดังกล่าว สรุปได้ว่านโยบายเศรษฐกิจที่มีต่อหัวเมืองไทยฝั่งตะวันตกสมัยรัชกาลที่ 5 นั้น มีลักษณะต่างๆ ใกล้เคียงกับสมมติฐานที่วางไว้ คือรัฐบาลมีจุดมุ่งหมายหลักในการเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจให้กับส่วนกลาง โดยวิธีดึงอำนาจควบคุมการจัดเก็บภาษีอากรเข้าสู่ส่วนกลางให้รัดกลุ่มยิ่งขึ้น เพื่อนำไปใช้สนับสนุนการปฏิรูปประเทศ แต่มิได้ให้ความสำคัญกับการปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตและสภาพเศรษฐกิจโดยทั่วไปของหัวเมืองส่วนนี้นัก เพียงแต่พยายามรักษาระดับผลประโยชน์ต่างๆ ให้คงที่ไว้ มิให้กระทบกระเทือนรายได้ของรัฐบาล ส่วนกิจการอื่นๆ ตกเป็นภาระของข้าหลวงเทศาภิบาลที่ต้องดำเนินงานเอง การปรับปรุงหัวเมืองส่วนนี้จึงขาดความต่อเนื่องผลที่เกิดขึ้นจึงสนองนโยบายของรัฐบาลในการเพิ่มรายได้ และป้องกันการแทรกแซงของอังกฤษในระยะสั้นเท่านั้น