ขอบเขตอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์

Abstract

ในระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม กฎหมายล้มละลายเป็นมาตรการที่ช่วยผ่อนคลายความเคร่งครัดของกระบวนการบังคับชำระหนี้ในทางแพ่ง เป็นประโยชน์ต่อบุคคลทุกฝ่ายและต่อเศรษฐกิจของรัฐโดยส่วนรวม ด้วยเหตุที่มีวัตถุประสงค์ในเชิงพาณิชย์เช่นนั้น ทำให้งานการบังคับคดีล้มละลายมีขอบเขตกว้างขวางกว่าการบังคับคดีแพ่งทั่วๆไป จำเป็นต้องอาศัยบุคคลผู้มีความรู้ ความชำนาญเป็นพิเศษเข้ามาปฏิบัติงานดังกล่าว ภายในขอบเขตแห่งอำนาจ หน้าที่ และความรับผิดชอบอันเหมาะสม นับตั้งแต่ประเทศไทยได้จัดทำกฎหมายล้มละลายตามแบบอย่างของอารยประเทศขึ้นใช้บังคับ และได้มีการปรับปรุงงานการบังคับคดีล้มละลายมาโดยลำดับ จนถึงปัจจุบันนี้ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ก็ยังไม่มีความเหมาะสมเท่าที่ควร ถ้ามองโดยภาพรวม ๆ แล้วจะเห็นว่า อำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ตามที่ปรากฏอยู่ในพระราชบัญญัติล้มละลายฉบับต่าง ๆ ค่อนข้างจะมีเนื้อหาหรือขอบเขตกว้างขวางมากอยู่ เมื่อได้ศึกษากฎหมายล้มละลายของต่างประเทศแล้วพบว่า ขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์กรซึ่งมีหน้าที่บังคับคดีล้มละลายของประเทศที่นำมาเป็นหลักในการเปรียบเทียบมีความเหมาะสมมากกว่า กล่าวคือกฎหมายของประเทศเหล่านั้นมีการจัดองค์กรที่หลากหลาย งานการบังคับคดีล้มละลายจึงมิได้ตกหนักแก่องค์กรหนึ่งองค์กรใดโดยเฉพาะ เป็นต้นว่า ในกฎหมายล้มละลายของอังกฤษ Official receiver มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมของลูกหนี้ และกระทำการในฐานะ Trustee ไปจนกว่าจะมีการแต่งตั้ง Trustee ขึ้น นอกจากนั้นยังมี Board of Trade เข้ามาควบคุมดูแล ตลอดจนวางแนวทางในการปฏิบัติงานทำให้ขอบเขตอำนาจ หน้าที่ขององค์กรซึ่งทำหน้าที่บังคับคดีล้มละลายมีความแน่นอนชัดเจน และมิได้ตกหนักแก่องค์กรหนึ่งองค์กรใดจนเกิดเลยขีดขั้นความสามารถ กฎหมายล้มละลายของฝรั่งเศสซึ่งเป็นกฎหมายล้มละลายที่แตกต่างไปอีกระบบหนึ่งก็มีการจัดองค์กรที่หลากหลาย เช่นเดียวกัน ในลักษณะเช่นนี้จึงแตกต่างกับกฎหมายล้มละลายของไทยที่จัดตั้งหน่วยงานขึ้นทำหน้าที่บังคับคดีล้มละลายแต่เพียงองค์กรเดียวโดยเฉพาะ คือ องค์กรพิทักษ์ทรัพย์ซึ่งงานในหน้าที่มีปริมาณมากจนล้นมือ ทำให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ให้ความสำคัญแต่เฉพาะงานที่เป็นเนื้อแท้ของการบังคับคดีล้มละลาย ไม่เปิดโอกาสให้มีการปฏิบัติอย่างทั่วถึง รวมทั้งไม่เอื้ออำนวยต่อการเสริมสร้างงานให้มีประสิทธิภาพยิ่งๆขึ้นไป พิจารณาในรายละเอียด ขอบเขตอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ในบางเรื่องบางประการก็ยังคงคับแคบอยู่ เช่นในเรื่องการดำเนินธุรกิจ หรือกิจการของลูกหนี้ตามมาตรา 22 (1) และมาตรา 120 นั้น จะเห็นว่ามีลักษณะเป็นการ จัดการให้ธุรกิจหรือกิจการของลูกหนี้ที่ค้างอยู่เสร็จสิ้นไป ถ้าเสร็จสิ้นลงแล้ว เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ดูจะไม่มีอำนาจริเริ่มดำเนินการใดๆขึ้นใหม่ ถึงแม้จะมีเหตุผลแห่งความจำเป็นเพื่อบรรเทาความเสียหายที่จะเกิดขึ้น หรือเพื่อประโยชน์แก่กองทรัพย์สินของลูกหนี้ในคดีล้มละลายก็ตามที หรือเช่นในเรื่องการดำเนินกระบวนพิจารณาเกี่ยวกับคำขอรับชำระหนี้ก็เป็นอีกตัวอย่างหนึ่ง อำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ซึ่งเกี่ยวข้องกับการดำเนินกระบวนพิจารณาดังกล่าวเป็นไปในทางสอบสวนและทำความเห็น เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ไม่มีอำนาจที่จะสั่งคำขอรับชำระหนี้อำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดเป็นของศาล ถ้าจะขยายขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ออกไป ให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์มีอำนาจสั่งคำขอรับชำระหนี้ด้วย ดังนี้ ก็จะทำให้กระบวนพิจารณาเกี่ยวกับคำขอรับชำระหนี้รวบรัดยิ่งขึ้น ทั้งเป็นการแบ่งเบาภาระของศาลและเป็นทางทำให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรับผิดชอบเป็นสัดส่วนมากยิ่งขึ้น เพราะต้องรับผิดชอบในการสั่งคำขอรับชำระหนี้ทุกรายไป แต่ทั้งนี้จะต้องคำนึงถึงมาตรการในการควบคุมเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ที่มีความรัดกุมเพียงพอด้วย อำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์อีกส่วนหนึ่งนั้นถึงแม้จะไม่มีปัญหาในเรื่องความบกพร่องของเนื้อหาบทบัญญัติแห่งกฎหมาย แต่ก็เกิดเป็นปัญหาข้อขัดข้องขึ้นในทางปฏิบัติของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ เช่นในเรื่องที่ลูกหนี้กระทำการเกี่ยวข้องกับกิจการและทรัพย์สินของตนอันเป็นการฝ่าฝืนบทบัญญัติมาตรา 24 เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์จะขอให้ศาลเพิกถอนการกระทำนั้นเสียก่อน โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 114, 115 ซึ่งเห็นว่า เป็นทางปฏิบัติที่ยังคลาดเคลื่อนอยู่ ทั้งนี้เพราะหลักเกณฑ์ในมาตรา 114, 115 เป็นเรื่องขอให้เพิกถอนการโอนหรือการกระทำที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินของลูกหนี้อันมีผลสมบูรณ์เพียงแต่กฎหมายอนุญาตให้เพิกถอนเสียได้เท่านั้น ส่วนการกระทำของลูกหนี้ที่ฝ่าฝืนมาตรา 24 เป็นการต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมายตกเป็นโมฆะตามหลักทั่วไปอยู่แล้ว หรือเช่นการที่เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์มีฐานะเป็นเจ้าพนักงานสอบสวนความผิดอาญาเกี่ยวกับการล้มละลายด้วยนั้น จะเห็นว่าเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ไม่ได้ใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวในทางปฏิบัติที่เป็นจริงเลย ทำให้มีผู้ฝ่าฝืนกระทำความผิดอยู่เสมอๆ อันเป็นอุปสรรคต่อความสำเร็จในการบังคับคดีล้มละลายอย่างยิ่ง นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้วเนื้อหาพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. 2483 เกี่ยวด้วยอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์อีกจำนวนไม่น้อย ก็มีปัญหาการตีความกฎหมายอยู่ทั้งนี้สืบเนื่องจากว่าปัญหากฎหมายล้มละลายเป็นปัญหาที่ยุ่งยาก ซับซ้อน แตกต่างไปจากปัญหาความสัมพันธ์ในทางแพ่งทั่วๆไป ทั้งมิได้มีการวิเคราะห์วิจัยกันอย่างจริงจัง จึงก่อให้เกิดความคิดเห็นแตกแยกมากมาย ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์แต่อย่างใด ในส่วนที่ว่าด้วยความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์นั้น พระราชบัญญัติล้มละลายกำหนดหลักเกณฑ์ความรับผิดของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ขึ้นเป็นพิเศษ ยกเว้นหลักทั่วไปในเรื่องละเมิด กล่าวคือ ในการปฏิบัติหน้าที่ เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ไม่ต้องรับ ผิดเป็นส่วนตัว เว้นแต่จะได้กระทำโดยเจตนาร้าย หรือโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง จะเห็นว่าเป็นการควบคุมเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ที่หย่อนลงไปอีกระดับหนึ่ง จึงต้องวิเคราะห์วิจัยกันอย่างรอบคอบมิฉะนั้นแล้วจะเป็นช่องทางทำให้เกิดความเสียหายขึ้นได้ วิทยานิพนธ์ฉบับนี้ เป็นส่วนหนึ่งของความพยายามที่จะผลักดันให้การบังคับใช้กฎหมายล้มละลายประสบความสำเร็จ บรรลุผลสมดังเจตนารมณ์ของกฎหมายล้มละลาย โดยได้ศึกษาปัญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานในหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ ตลอดจนเนื้อหาบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เกี่ยวด้วยอำนาจ หน้าที่ และความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์อันเป็นส่วนสาระสำคัญ ผลจากการศึกษาในเชิงเปรียบเทียบทำให้ได้แนวความคิดเพื่อการเสริมสร้างงานการบังคับคดีล้มละลายให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพิ่มมากขึ้น โดยมีข้อเสนอทางด้านการจัดองค์กร และการบริหารงานภายในองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการล้มละลายซึ่งพบว่ามีส่วนสัมพันธ์กับการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ด้วย และอีกด้านหนึ่งเป็นข้อเสนอในการปรับปรุง และตีความบทบัญญัติแห่งกฎหมายอันมีส่วนเกี่ยวข้อง