การศึกษาเชิงวิเคราะห์อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ ของนายอำเภอในการบริหารสุขาภิบาล

Abstract

ปัญหา การปกครองท้องถิ่นรูปสุขาภิบาล เป็นองค์การปกครองท้องถิ่นที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดรูปหนึ่ง วัตถุประสงค์ของการจัดการปกครองท้องถิ่นรูปสุขาภิบาลนั้นก็เพื่อให้สุขาภิบาลบริหารกิจการต่างๆ ในอันที่จะสร้างสรรค์ความเจริญในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองให้แก่ท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องต่อความต้องการของประชาชน ทั้งนี้อยู่ภายใต้การอำนวยการและบริหารกิจการของข้าราชการและประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ภายในขอบเขตและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยเหตุที่การจัดการปกครองท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลตามหลักการและวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้นั้น ยังมีลักษณะกระจายอำนาจไม่สมบูรณ์แบบเหมือนกับการปกครองท้องถิ่นในรูปเทศบาล เพราะสุขาภิบาลจัดตั้งขึ้นในท้องที่ที่มีความเจริญรองลงมาจากเทศบาล ฉะนั้นการดำเนินการปกครองท้องถิ่นรูปสุขาภิบาลจึงต้องจัดให้สอดคล้องกับสภาพของท้องถิ่นและประชาชน โดยเหตุนี้การปกครองท้องถิ่นในรูปสุขาภิบาลจึงอยู่ภายใต้การอำนวยการรับผิดชอบของข้าราชการเป็นส่วนใหญ่ การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นส่วนรองทั้งนี้ เพื่อเป็นการประหยัดค่าใช้จ่ายและเหมาะสมกับความสามารถทางการเมืองของประชาชนในท้องถิ่น นายอำเภอเป็นจักรกลที่สำคัญต่อการบริหารกิจการของสุขาภิบาล นายอำเภอในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาลได้รับมอบหมายให้มีหน้าที่ดูแลรับผิดชอบในการบริหารกิจการสุขาภิบาลทั้งปวง ยิ่งไปกว่านั้นนายอำเภอในฐานะที่เป็นข้าราชการของรัฐบาลกลางยังมีความเกี่ยวพันกับกิจการของสุขาภิบาลทั้งในด้านนิตินัยและพฤตินัยอย่างกว้างขวางอีกด้วย เมื่อนายอำเภอมีหน้าที่เกี่ยวกับการบริหารกิจการของสุขาภิบาลอย่างกว้างขวางดังกล่าว ประกอบกับทั้งรัฐบาลเองยังไม่แน่ใจเกี่ยวกับความสามารถทางการเมืองของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งในด้านการมีส่วนร่วมทางการเมือง และการใช้อำนาจควบคุม (popular control) ฉะนั้นรัฐบาลจึงจำเป็นต้องตรากฎหมาย ระเบียบข้อบังคับต่างๆ ออกมาใช้บังคับเพื่อให้การบริหารกิจการของสุขาภิบาลดำเนินไปด้วยดี ป้องกันความผิดพลาด อันจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่นอย่างรัดกุม จนทำให้นายอำเภอในฐานะผู้รับผิดชอบบริหารกิจการสุขาภิบาลขาดความเป็นอิสระในการบริหารงาน เพราะถูกครอบงำด้วยบัญญัติของกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับต่างๆ ซึ่งมีอยู่มากมายและมีลักษณะจำกัด จึงทำให้ดูเสมือนว่า การบริหารงานของสุขาภิบาลไม่มีประสิทธิภาพ ล่าช้า ไม่สนองความต้องการของประชาชน ปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งเกี่ยวกับการบริหารกิจการของสุขาภิบาลก็คือ รายได้ของสุขาภิบาลมีน้อยไม่ได้ส่วนสัมพันธ์กับภารกิจอันเป็นหน้าที่ของสุขาภิบาลตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้สุขาภิบาลมีหน้าที่ถึง 10 ประการ เช่น หน้าที่เกี่ยวกับการป้องกันโรค การรักษาพยาบาล การประปา ไฟฟ้า การดับเพลิง การโยธา การกำจัดขยะมูลฝอย ฯลฯ จะเห็นได้ว่าหน้าที่ความรับผิดชอบของสุขาภิบาลดังกล่าว เป็นกิจการที่ต้องใช้จ่ายสูงมาก แต่ในขณะเดียวกันสุขาภิบาลส่วนใหญ่จะมีรายได้ประมาณปีละ 3-4 แสนบาท สุขาภิบาลที่มีรายได้ถึงปีละ 1 ล้าน มีเพียงไม่กี่แห่ง ดังนั้น เมื่อพิจารณาด้วยเหตุผลจะเห็นได้ว่าสุขาภิบาล ส่วนใหญ่ไม่อาจจะรับผิดชอบงานในหน้าที่ได้ดีกว่าที่เป็นอยู่ เพราะอุปสรรคในด้านการเงิน วิธีการศึกษา “การศึกษาเชิงวิเคราะห์อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของนายอำเภอในการบริหารสุขาภิบาล” เป็นการศึกษาในทางกฎหมาย (legal study) โดยอาศัยพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 และกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หนังสือสั่งการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเป็นหลักในการศึกษา นอกจากนี้จะได้ศึกษาจากเอกสารสำคัญต่างๆ เช่น ตำรา เอกสาร วารสาร ทางด้านการเมืองการปกครองท้องถิ่น การบริหารท้องถิ่น การคลังท้องถิ่น ฯลฯ มาอ้างอิง รวมตลอดถึงอาศัยประสบการณ์ (experiences) ของผู้เขียนในฐานะที่มีส่วนรับผิดชอบอย่างใกล้ชิดกับกิจการสุขาภิบาลทั้งในฐานะปลัดสุขาภิบาลและประธานกรรมการสุขาภิบาลมาพิจารณาศึกษาร่วมกับแนวทางการวิเคราะห์โครงสร้าง (structural analysis) ควบคู่กันไป ข้อสรุป ผลของการศึกษาสรุปได้ว่า เป็นไปตามข้อสมมติฐานที่ได้ตั้งไว้ กล่าวคือ นายอำเภอในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาล ไม่อาจจะบริหารกิจการสุขาภิบาลให้เจริญก้าวหน้าอย่างมีประสิทธิภาพสมบูรณ์ตามเป้าหมายหรืออุดมคติที่ตั้งไว้ เพราะอุปสรรคที่สำคัญ 2 ประการ คือ 1. นายอำเภอในฐานะประธานกรรมการสุขาภิบาลขาดความเป็นอิสระในการบริหาร เพราะถูกจำกัดโดยกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับต่างๆ ของทางราชการส่วนกลาง 2. รายได้ของสุขาภิบาลน้อยไม่เป็นการเพียงพอแก่การปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ทั้งนี้เพราะท้องถิ่นสุขาภิบาลส่วนใหญ่ความเจริญทางด้านเศรษฐกิจยังไม่อยู่ในระดับที่น่าพอใจ ประกอบทั้งสุขาภิบาลมีรายได้จากภาษีอากรน้อยประเภท และได้รับส่วนแบ่งในอัตราที่ต่ำ ยิ่งไปกว่านั้น การที่สุขาภิบาลอยู่ภายใต้การอำนวยการและการปฏิบัติการของข้าราชการเป็นส่วนใหญ่ ประชาชนมีส่วนร่วมน้อย ข้าราชการที่ต้องรับผิดชอบงานของสุขาภิบาลมีภารกิจในหน้าที่ประจำล้นมืออยู่แล้ว จึงทำให้การบริหารกิจการของสุขาภิบาลมีประสิทธิภาพต่ำลงไปอีก ข้อเสนอแนะ จากผลของการศึกษาวิจัย เรื่อง “การศึกษาเชิงวิเคราะห์อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของนายอำเภอในการบริหารสุขาภิบาล” เห็นว่ามีข้อเสนอแนะที่ควรพิจารณาดังต่อไปนี้ 1. ควรมีการปรับปรุงโครงสร้างของสุขาภิบาลใหม่ โครงสร้างใหม่นี้ควรเป็นโครงสร้างที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมใจกิจการของสุขาภิบาลมากขึ้น และลดบทบาทการบริหารกิจการสุขาภิบาลของฝ่ายข้าราชการลงให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จำเป็น เพื่อประโยชน์ในการฝึกฝนให้ประชาชนในท้องถิ่นคุ้นเคยกับกระบวนการปกครองตนเองและสามารถที่จะรับภารกิจทั้งของจากฝ่ายข้าราชการในอนาคตอันใกล้ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการปกครองท้องถิ่นอันแท้จริง 2. ควรได้มีการปรับปรุงเกี่ยวกับรายได้ของสุขาภิบาล เพื่อให้สุขาภิบาลมีรายได้เพียงพอแก่การปฏิบัติหน้าที่ในการทำนุบำรุงท้องถิ่น สร้างความผาสุขให้แก่ประชาชน การปรับปรุงเกี่ยวกับรายได้ของสุขาภิบาลนี้ สิ่งที่ควรดำเนินการได้ทันทีและไม่มีผลกระทบกระเทือนแก่ประชาชน ตลอดจนสร้างความรู้สึกที่เป็นธรรมให้แก่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีก็คือการปรับปรุงประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีให้ผลสมบูรณ์โดยน่าจะนำโครงการ “แผนที่ภาษีของกรุงเทพมหานครและเทศบาล” มาพิจารณาใช้ให้เกิดประโยชน์แก่การจัดเก็บภาษีของสุขาภิบาล 3. ควรให้มีการพิจารณาปรับปรุง กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ ที่เกี่ยวกับสุขาภิบาลไม่ให้มีลักษณะจำกัดเกินไป จนทำให้ผู้บริหารงานของสุขาภิบาลขาดความอิสระในการทำงาน อันเป็นอุปสรรคที่สำคัญของการบริหารกิจการสุขาภิบาลประการหนึ่ง