การจัดสถาบันของนโยบายจำนำข้าว

Abstract

งานวิจัยฉบับนี้มีเป้าหมายเพื่ออธิบายการจัดเรียงสถาบันของนโยบายจำนำข้าว ซึ่งเป็นโครงการรับจำนำในประกาศราคาที่สูงกว่าราคาตลาด เพื่อตอบคำถามหลักในสามด้าน คือ ด้านแรกอธิบายพัฒนาการของนโยบายข้าวของไทยจากยุคการผลิตข้าวเพื่อการค้าจนมาถึงการเปลี่ยนนโยบายข้าวมาเป็นนโยบายจำนำข้าว ด้านที่สองจะตอบคำถามเกี่ยวกับการจัดเรียงสถาบันของนโยบายจำนำข้าวก่อนและหลังปี พ.ศ. 2544/45 และด้านที่สามจะกล่าวถึงการทำงานของเครือข่ายเชิงสถาบันของนโยบายจำนำข้าวหลังปี พ.ศ. 2544/45 ทั้งในระดับชาติและระดับการปฏิบัตินโยบาย โดยใช้กรณีศึกษาเป็นพื้นที่จังหวัดพิษณุโลก ผลการวิจัยพบว่า การเปลี่ยนแปลงนโยบายข้าวของไทยมีการเมืองในกระบวนการนโยบาย ในการจัดเรียงสถาบันแบบเครือข่ายนโยบายขึ้นมาเป็นปัจจัยที่ไม่ใช่เศรษฐกิจ (non-economic factor) ที่ส่งผลต่อการตัดสินใจทางเศรษฐกิจของตัวแสดงต่างๆ ซึ่งสถาบันดังกล่าวมีแบบแผนความสัมพันธ์ บรรทัดฐาน และระเบียบเฉพาะระหว่างกัน โดยเครือข่ายเชิงสถาบันดังกล่าวได้ก่อรูปขึ้นหลังนโยบายจำนำข้าวในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด และรักษานโยบายจำนำข้าวดังกล่าวผ่านการแลกเปลี่ยนทรัพยากรและผลประโยชน์ในเครือข่าย เพื่อเปลี่ยนจากความสามารถในการกำหนดราคาของการค้าข้าวระหว่างประเทศ มาสู่ความสามารถในการควบคุมราคาภายในประเทศของเครือข่ายเชิงสถาบันของนโยบายจำนำข้าว อันมีรัฐและพรรคการเมืองเป็นหัวใจหลักในการขับเคลื่อนความสัมพันธ์ทางการเมืองที่กำกับกลไกตลาด ภายใต้บริบทของประชาธิปไตยแบบประชานิยม แบบแผนความสัมพันธ์ดังกล่าวระหว่างภาครัฐและเอกชน ไม่ได้อยู่ในลักษณะของภาคีรัฐ-เอกชน (corporatism) อีกต่อไป กล่าวคือ ไม่ได้มีลักษณะเป็นการตั้งคณะกรรมการร่วมรัฐและเอกชนในการตัดสินใจนโยบาย แต่รูปแบบความสัมพันธ์ของนโยบายจำนำข้าวหลังการจัดเรียงสถาบันในปี พ.ศ. 2544/45 แสดงให้เห็นรูปแบบของรัฐที่มีศักยภาพในการแทรกแซงกลไกตลาด แต่กลับมีกลไกรัฐที่อ่อนแอเพราะถูกควบคุมโดยพรรคการเมือง เช่น พรรคไทยรักไทย เป็นต้น ทั้งนี้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและเอกชนมีลักษณะของ “รัฐผู้ประกอบการ” คือ รัฐที่เข้าไปทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั้งซื้อขาย เก็บรักษา และแลกเปลี่ยนข้าว ในขณะที่เอกชนกลายเป็นเพียง “ส่วนหนึ่งของกลไกรัฐ” ที่ทำหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบาย เพราะเป็นทางเลือกที่ดีกว่าการแยกไปประกอบกิจการในระบบตลาดปกติ และจำเป็นต้องสร้างความใกล้ชิดกับรัฐและพรรคการเมืองเพื่อเข้าถึงฐานทรัพยากรในกระบวนการนโยบาย การแยกบทบาทระหว่างรัฐและเอกชนจึงมีเส้นแบ่งที่จางลง เพราะต่างผ่านต่างเข้ามาอยู่ในความสัมพันธ์ของการเมืองในกระบวนการนโยบาย