การบริหารโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ของกรมโยธาธิการ : ศึกษาเฉพาะกรณีการก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช

Abstract

ปัญหาในการพัฒนาประเทศที่สำคัญประการหนึ่งคือ การใช้สอยทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้สิ้นเปลืองไปโดยไม่ได้ประโยชน์อย่างเต็มที่ จะเห็นได้ชัดเจนกรณีโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ของรัฐบาลซึ่งใช้งบประมาณเป็นจำนวนมาก แต่ผลการดำเนินงานโครงการมักจะล่าช้าไม่สำเร็จตามแผนการที่กำหนดไว้ บางครั้งไม่ทันต่อการแก้ไขปัญหา ทำให้วงเงินค่าใช้จ่ายเพิ่มสูงขึ้น และประชาชนต้องสูญเสียโอกาสที่จะได้ใช้สอยสิ่งก่อสร้างตามเป้าหมาย ซึ่งถ้าพิจารณาผลตอบแทนทางเศรษฐกิจแล้วจะเป็นเงินจำนวนมาก ความสูญเสียต่างๆดังกล่าวนี้แม้จะเป็นการสูญเสียที่ไม่ผิดระเบียบของทางราชการแต่ก็ไม่ถูกต้องตามลักษณะการบริหารโครงการที่ดี หากรัฐบาลหรือผู้เกี่ยวข้องจะสามารถลดความสูญเสียดังกล่าวได้แล้ว จะช่วยให้การพัฒนาประเทศเป็นไปในลักษณะประหยัดและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ดังนั้น ผู้วิจัยจึงได้เลือกศึกษาการบริหารงานโครง[การก่อ]สร้างขนาดใหญ่ของกรมโยธาธิการ โดยศึกษาเฉพาะกรณีการก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช โดยมีวัตถุประสงค์ดังนี้ 1. เพื่อทราบขั้นตอนการดำเนินงานก่อสร้างขนาดใหญ่ของกรมโยธาธิการเฉพาะโครงการก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช 2. เพื่อตรวจสอบว่าการบริหารงานโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ของกรมโยธาธิการเป็นไปในลักษณะใด สอดคล้องหรือใกล้เคียงกับหลักการหรือทฤษฎีการบริหารโครงการหรือไม่ 3. เพื่อให้ทราบถึงปัญหาข้อขัดข้องที่เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดความล่าช้าของโครงการ 4. เพื่อให้ทราบถึงปัญหาในข้อ 3 โดยเปรียบเทียบกับหลักการทางทฤษฎีการบริหารโครงการ เพื่อจะได้เสนอข้อคิดเห็นและคำแนะนำในการแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องต่างๆ อันจะเป็นประโยชน์ต่อการบริหารโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ของทางราชการต่อไป จากการศึกษาพบว่า โครงการก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชเป็นส่วนหนึ่งของโครงการถนน 10 ปี สำหรับพระนครและธนบุรี กำหนดเริ่มงานก่อสร้างในปีพ.ศ.2514 และกำหนดแล้วเสร็จในปีพ.ศ.2516 แต่ข้อเท็จจริงปราก[ฏ]ว่างานก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชได้แล้วเสร็จสมบูรณ์เมื่อปีพ.ศ.2526 หลังกำหนดตามเป้าหมายประมาณ 10 ปี สาเหตุแห่งความล่าช้าสามารถแยกพิจารณาได้เป็น 2 ระยะคือ ก.ระยะเตรียมการก่อสร้าง มีปัญหาดังนี้ 1. การเลือกสถานที่ก่อสร้าง เนื่องจากมีหน่วยงานที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดระบบการจราจรในกรุงเทพมหานครหลายหน่วยงานกว่าจะตกลงกันได้ว่าควรจะสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชที่ปลายถนนสาธรต้องเสียเวลาไป 2 ปีเศษ 2. การเลือกชนิดของตัวสะพาน คณะผู้สำรวจออกแบบเบื้องต้นได้เสนอให้สร้างสะพานแบบปิด-เปิดได้ แต่คณะเจ้าหน้าที่ของธนาคารพัฒนาแห่งเอเซียซึ่งรัฐบาลจะกู้เงินมาใช้ในการก่อสร้างเห็นว่าควรสร้างสะพานแบบปิดตายจะลดค่าใช้จ่ายได้ประมาณ 300 ล้านบาท รัฐบาลจึงได้ตั้งคณะทำงานขึ้นชุดหนึ่งเพื่อศึกษาความเหมาะสมเป็นไปได้ และในที่สุดได้เลือกสร้างสะพานแบบปิดตายโดยให้กรมอู่ทหารเรือย้ายอู่ซ่อมเรือไปที่ป้อมพระจุล กิจกรรมต่างๆดังกล่าวนี้ต้องเสียเวลาพิจารณาไปประมาณ 2 ปี 3. การหาแหล่งเงินกู้ ระยะแรกรัฐบาลได้ติดต่อขอกู้เงินจากธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย จนถึงขั้นที่ธนาคารได้จัดส่งเจ้าหน้าที่มาสำรวจความเหมาะสมของโครงการและได้แนะนำให้สร้างสะพานแบบปิดตายดังกล่าวแล้ว แต่ในระยะหลังกองทุนความร่วมมือทางเศรษฐกิจและวิชาการแห่งญี่ปุ่น (O.E.C.F.) ได้เสนอเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำกว่า รัฐบาลจึงตกลงกู้มาดำเนินการซึ่งต้องมีการทบทวนการดำเนินงานกันใหม่ และเสียเวลาไปประมาณ 3 ปี 4. การเปลี่ยนแปลงรัฐบาล ทำให้คณะกรรมการบริหารโครงการต้องเปลี่ยนแปลงไปด้วย การทำงานไม่ต่อเนื่องและเกิดความสับสน ข. ระยะดำเนินการก่อสร้าง มีปัญหาสำคัญดังนี้ 1. การเวนคืนที่ดิน ซึ่งดำเนินการโดยคณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยตรงจากนายกรัฐมนตรี ดำเนินการต่างหากจากคณะกรรมการบริหารโครงการซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี จึงเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้การเวนคืนที่ดินไม่สอดคล้องกับแผนการก่อสร้าง เพราะขณะที่กรมโยธาธิการได้ลงนามในสัญญาว่าจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างนั้นยังไม่สามารถเวนคืนที่ดินและมอบพื้นที่ดินสำหรับก่อสร้างให้ผู้รับจ้างเหมาดำเนินการได้ทั้งหมด ความยุ่งยากในการเวนคืนที่ดินเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการก่อสร้างและต้องต่ออายุสัญญาออกไปอีก 256 วัน ถึงกระนั้นงานก่อสร้างก็ไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ปัญหาสำคัญเนื่องจากผู้ถูกเวนคืนเห็นว่าทางราชการกำหนดค่าทดแทนให้น้อยเกินไปกว่าจะเบิกได้ก็ล่าช้าไม่สามารถจะจัดหาที่อยู่อาศัยใหม่ได้ทันกับความต้องการของราชการ ฝ่ายเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการเวนคืนเห็นว่าการเวนคืนมีปัญหาเนื่องจากข้อกฎหมายกรณีที่มีการขัดขืนไม่ยอมรื้อถอนอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างออกจากเขตก่อสร้าง เจ้าหน้าที่ก็ไม่มีอำนาจใดๆ เข้าจัดการ และการกำหนดค่าทดแทนก็ต้องดำเนินการภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนดซึ่งทำให้ผู้ถูกเวนคืนได้รับค่าทดแทนต่ำมาก 2. การรื้อย้ายสาธารณูปโภค ซึ่งดำเนินการโดยหน่วยงานเจ้าของสาธารณูปโภค เช่น ประปา ไฟฟ้าและโทรศัพท์ บางครั้งล่าช้าไม่สอดคล้องกับแผนการก่อสร้าง 3. การนำเทคนิคการก่อสร้างสมัยใหม่มาใช้ การก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชได้นำเอาระบบการก่อสร้างที่เรียกว่า “Push Bridge” มาใช้เป็นครั้งแรกในประเทศไทยซึ่งจะต้องทำการก่อสร้างสะพานอย่างเป็นระบบและต่อเนื่อง ดังนั้นเมื่อมีปัญหาด้านการเวนคืนที่ดินและการรื้อย้ายสาธารณูปโภคดังกล่าว งานก่อสร้างต้องหยุดชะงัก ผลการวิจัยพบว่า โครงการก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชมีลักษณะและขั้นตอนการบริหารโครงการสอดคล้องกับทฤษฎีการบริหารโครงการ แต่ในทางปฏิบัติมีปัญหาและอุปสรรคเกือบจะทุกขั้นตอน โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาบางอย่างอยู่นอกเหนือการควบคุมของผู้บริหาร ซึ่งสามารถสรุปได้ดังนี้ 1) ปัญหาเกี่ยวกับการวางแผนดำเนินงานโครงการ เนื่องจากเป็นโครงการขนาดใหญ่ใช้เวลานาน มีการเปลี่ยนตัวเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบโครงการทั้งในระดับอำนวยการและระดับปฏิบัติการ จึงมิได้มีการวางแผนดำเนินงานโครงการให้ครบทุกกิจกรรม ทำให้ไม่สามารถควบคุมระยะเวลาดำเนินงานโครงการได้ตลอดทั้งโครงการ 2) ปัญหาเกี่ยวกับการจัดองค์การแบบโครงการ ปราก[ฏ]ว่ามีการจัดองค์การแบบผสม (matrix organization) ในการบริหารงานโครงการ แต่มีปัญหาด้านความไม่สมดุลของอำนาจและหน้าที่ในการดำเนินงานโครงการ ประกอบกับองค์กรย่อยที่เกี่ยวข้องส่วนใหญ่ไม่เข้าใจหลักการและวิธีการปฏิบัติงานภายใต้องค์การชนิดนี้ 3) ปัญหาเกี่ยวกับผู้อำนวยการโครงการ ปราก[ฏ]ว่าผู้อำนวยการโครงการไม่มีอำนาจในการปกครองบังคับบัญชาข้าราชการและพนักงานที่ปฏิบัติงานในโครงการ มีลักษณะเป็นผู้ประสานงานในโครงการเท่านั้น 4) ปัญหาด้านความร่วมมือของข้าราชการและพนักงาน ปราก[ฏ]ว่าข้าราชการและพนักงานในหน่วยงานช่วยอำนวยการส่วนใหญ่มีความคุ้นเคยและติดอยู่กับลักษณะการทำงานแบบประจำ ประกอบกับมิได้มีการนิเทศแนะนำวัตถุประสงค์ของโครงการ ลักษณะการทำงานและความสำคัญของเวลา ทำให้การดำเนินงานตามโครงการขาดความคล่องตัวและดูเหมือนไม่ได้รับความร่วมมือเท่าที่ควร อุปสรรคข้อขัดข้องดังได้กล่าวมาแล้วนี้ทำให้การดำเนินงานก่อสร้างสะพานสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราชเกิดความล่าช้า ไม่สำเร็จตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ ผลการวิจัยประกอบกับข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหาต่างๆในวิทยานิพนธ์นี้คงจะเป็นประโยชน์ต่อการบริหารโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ของราชการบ้าง และหวังว่าคงจะช่วยลดความสูญเสียทรัพยากรการบริหารในการพัฒนาประเทศได้บ้างตามสมควร