โครงสร้างทางการคลังท้องถิ่นของประเทศไทย

Abstract

การศึกษาเรื่อง “โครงสร้างทางการคลังท้องถิ่นของประเทศไทย” นี้มุ่งหวังที่จะทำการศึกษาวิเคราะห์ถึงลักษณะและรูปแบบของโครงสร้างทางการคลังท้องถิ่นของรัฐบาลท้องถิ่นใน 4 ระดับ กล่าวคือ รัฐบาลท้องถิ่นรูปองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล และกรุงเทพมหานคร โดยทำการศึกษาเปรียบเทียบใน 71 จังหวัดของประเทศไทย เพื่อที่จะศึกษาค้นคว้าให้ทราบถึงปัญหาเกี่ยวกับการคลังขององค์การท้องถิ่นใน 4 ลักษณะดังกล่าว และศึกษาถึงปัญหาในด้านรายได้ที่น้อยไม่พอกับรายจ่ายหรือมีรายได้ไม่พอที่จะนำไปพัฒนาท้องถิ่น และปัญหาดังกล่าวมีสาเหตุมาจากอะไรและมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายในการพัฒนาท้องถิ่นของแต่ละองค์กรให้เจริญมากน้อยแค่ไหนเพียงใด เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการแก้ไขปรับปรุงองค์กรทั้งสี่ให้มีรายได้เพิ่มมากขึ้น วิธีการศึกษานั้นทำการศึกษาวิจัยโดยใช้วิธีวิจัยเชิงพรรณา (descriptive research) ประกอบกับการใช้วิธีการทางสถิติในการทำการวิเคราะห์ข้อมูล โดยข้อมูลที่ใช้ทำการศึกษาวิจัยในปี 2520 ถึง 2522 ใน 41 จังหวัด รวบรวมจาก[กอง]นโยบายการคลังและภาษีอากร กระทรวงการคลัง กองคลังท้องถิ่น กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย และสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ประกอบกับการสัมภาษณ์ผู้มีส่วนรับผิดชอบเกี่ยวกับเรื่องเหล่านี้จาก หน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงของกระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการคลังเป็นต้น จากการศึกษาวิเคราะห์สรุปได้ว่า รัฐบาลท้องถิ่นในทุกระดับมีรายได้สุทธิต่อหัวน้อยไม่พอกับรายจ่ายต่อหัวเป็นไปตามสมมุติฐานที่วางไว้ว่า “รายได้สุทธิของรัฐบาลท้องถิ่นไม่สมดุลกับรายจ่าย” นั่นเอง การที่รัฐบาลท้องถิ่นในทุกระดับมีรายได้สุทธิต่อหัวน้อยไม่พอกับรายจ่ายต่อหัวนี้เองทำให้รัฐบาลท้องถิ่นในทุกระดับจึงจำเป็นต้องพึ่งพาเงินอุดหนุน ช่วยเหลือจากรัฐบาลกลางในสัดส่วนที่ค่อนข้างสูง โดยพบว่ารัฐบาลท้องถิ่นรูปองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และสุขาภิบาล เป็นรัฐบาลท้องถิ่นที่มีรายได้จากเงินอุดหนุนต่อหัวเทียบกับรายได้รวมต่อหัวแล้วคิดเป็นสัดส่วนที่สูงตามลำดับ และเป็นเครื่องบ่งชี้ให้เห็นถึงความไม่เป็นอิสระทางด้านการคลังของรัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละระดับดังกล่าวอีกด้วย กล่าวคือพบว่า รัฐบาลท้องถิ่นรูปองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีความไม่เป็นอิสระทางด้านการคลังมากที่สุด รองลงมาก็เป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และสุขาภิบาล ตามลำดับ ทั้งนี้โดยที่รายได้สุทธิที่สำคัญของรัฐบาลท้องถิ่นในทั้ง 4 ระดับนั้นพบว่า รายได้จากภาษีอากรและรายได้ที่มิใช่ภาษีอากร (ไม่รวมเงินอุดหนุน) เป็นรายได้หลัก 2 ประเภทที่ทำเงินให้กับรายได้สุทธิต่อหัว โดยพบว่า รายได้จากภาษีอากรต่อหัวขององค์การบริหารส่วนจังหวัดคิดเป็นสัดส่วนของรายได้รวมต่อหัวและรายได้สุทธิต่อหัวแล้วน้อยที่สุด รองลงไปก็เป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และสุขาภิบาล ตามลำดับ สำหรับรายได้ที่มิใช่ภาษีอากรต่อหัวนั้น รัฐบาลท้องถิ่นรูปองค์การบริหารส่วนจังหวัด เช่นกันที่มีรายได้ที่มิใช่ภาษีอากรต่อหัวคิดเป็นสัดส่วนของรายได้รวมต่อหัวและรายได้สุทธิต่อหัวแล้วน้อยที่สุด ถัดมาก็เป็นรัฐบาลท้องถิ่นรูปสุขาภิบาล เทศบาลตำบล และเทศบาลเมืองตามลำดับ และเมื่อพิจารณาในรายภาคของรัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละระดับพบว่ารายได้สุทธิต่อหัวของภาคตะวันออกเฉียวเหนือเป็นภาคที่มีสัดส่วนดังกล่าวน้อยที่สุด กล่าวคือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นภาคที่จนที่สุด ขณะที่ภาคที่มีรายได้สุทธิต่อหัวสูงที่สุดของรัฐบาลท้องถิ่น แต่ละระดับนั้นเปลี่ยนแปลงไปตามรัฐบาลท้องถิ่นแต่ละระดับนั้นนั่นเอง และพบว่ารายได้จากภาษีอากรประเภทที่รัฐบาลท้องถิ่นจัดเก็บเพิ่มให้นั้นเป็นรายได้จากภาษีอากรสูงที่สุดที่ทำรายได้ให้กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด รองลงมาก็เป็นภาษีที่รัฐบาลท้องถิ่นจัดเก็บเอง และภาษีที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้ ส่วนรัฐบาลท้องถิ่นรูปเทศบาลนั้นรายได้จากภาษีประเภทที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้เป็นภาษีที่ทำรายได้ให้กับเทศบาลมากที่สุด รองลงมาก็เป็นภาษีที่รัฐบาลท้องถิ่นจัดเก็บเพิ่ม และรัฐบาลท้องถิ่นจัดเก็บเอง สำหรับสุขาภิบาลก็พบว่าภาษีที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้ทำรายได้ประเภทภาษีให้กับสุขาภิบาลมากที่สุด รองลงมาก็เป็นภาษีที่สุขาภิบาลจัดเก็บเอง และภาษีที่สุขาภิบาลเก็บเพิ่มตามลำดับ และพบว่ารัฐบาลท้องถิ่นทั่วประเทศส่วนใหญ่มีรายได้รวมต่อหัวเพิ่มขึ้นในอัตราที่เพิ่มขึ้น และรายได้จากเงินอุดหนุนต่อหัวก็เพิ่มขึ้นในอัตราที่สูงขึ้นเช่นกัน สำหรับการกู้ยืมของรัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละระดับนั้นพบว่ายังเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก เมื่อคิดเทียบกับรายได้รวมของรัฐบาลท้องถิ่นดังกล่าว ซึ่งส่งผลให้รัฐบาลท้องถิ่นในแต่ละระดับมีรายได้สุทธิน้อยไม่พอกับการใช้จ่าย โดยพบว่าการใช้จ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นแต่ละระดับนั้นหมดไปในหมวดเงินเดือน ค่าจ้างประจำ และค่าใช้สอย เสียเป็นส่วนใหญ่ ไม่ได้ใช้ไปเพื่อประโยชน์ต่อการพัฒนาท้องถิ่นมากเท่าที่ควร กล่าวโดยสรุปแล้วรัฐบาลท้องถิ่นในทุกระดับไม่ว่าจะเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล หรือ กทม. ก็ควรที่จะได้มีการปรับปรุงการจัดเก็บและประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้สุทธิให้มีประสิทธิผลเพิ่มมากขึ้น เพื่อผลในทางด้านการควบคุมจากรัฐบาลกลางจะได้น้อยลง คือ รัฐบาลท้องถิ่นทุกระดับจะได้มีความเป็นอิสระทางการคลัง กล่าวคือ มีรายได้สุทธิต่อหัวมากพอในการใช้จ่าย ขณะเดียวกันก็ควรพิจารณาประเภทรายได้ที่สามารถทำรายได้สุทธิได้เพิ่มขึ้นจากที่มีอยู่เดิม และการจัดสรรเงินอุดหนุนช่วยเหลือจากรัฐบาลกลางน่าจะได้คำนึงถึงหลักความเป็นธรรมด้วย เพราะเท่าที่เป็นอยู่นี้พบว่าไม่ได้จัดสรรให้เป็นธรรมเลย หากแต่จัดสรรตามโครงการที่ท้องถิ่นเสนอขึ้นมา ส่วนในด้านรายจ่ายนั้นท้องถิ่นทุกระดับจำเป็นต้องพยายามตัดทอนรายจ่ายประเภทเงินเดือน ค่าจ้างและค่าใช้สอยลงบ้าง เพื่อจะได้มีรายได้เหลือพอที่จะทำประโยชน์ให้กับท้องถิ่นนั้นๆ ได้ การศึกษาในครั้งนี้ยังมีจุดอ่อนหลายประการ เฉพาะอย่างยิ่งในรายละเอียดของรูปแบบโครงสร้างทางด้านการคลัง ซึ่งผู้ศึกษามุ่งหวังเอาไว้ว่าจะได้แสดงให้เห็นข้อปลีกย่อยทั้งหมด แต่เนื่องจากระยะเวลาที่จำกัด แต่หวังว่าการศึกษาครั้งนี้จะได้มีส่วนให้เกิดแรงบันดาลใจให้นักวิจัยผู้สนใจในปัญหาดังกล่าวนี้ทำการศึกษาวิจัยโดยละเอียดต่อไปในอนาคตอันใกล้ เพื่อผลแห่งการพัฒนารัฐบาลในระดับท้องถิ่นรุดหน้าต่อไปในอนาคต