ผลของคำสั่งทางปกครองที่ไม่ได้ปฏิบัติตามหลักความไม่มีส่วนได้เสีย

Abstract

ในการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองนั้น หลักความไม่มีส่วนได้เสียเป็นหลักสำคัญที่มีขึ้นเพื่อควบคุมและกำกับการใช้อำนาจรัฐ ซึ่งหลักความไม่มีส่วนได้เสียมีความหมาย ขอบเขต และผลทางกฎหมายที่มีลักษณะเฉพาะ สำหรับหลักดังกล่าวในประเทศไทยนั้น ได้รับการบัญญัติรับรองไว้อย่างชัดแจ้งในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 รวมทั้งปรากฎในกฎหมายเฉพาะบางฉบับ แต่การรับรองโดยกฎหมายลายลักษณ์อักษรไทยยังดูเสมือนเป็นเรื่องใหม่ การนำหลักความไม่มีส่วนได้เสียมาปรับใช้จึงเกิดความไม่ชัดเจนทั้งในด้านความหมาย ขอบเขต และผลทางกฎหมาย ดังนั้นจึงควรศึกษาหลักดังกล่าวให้ชัดเจน จากการศึกษาพบว่า หลักความไม่มีส่วนได้เสียมีความยืดหยุ่นในการปรับใช้ อันสอดคล้องกับลักษณะของกฎหมายปกครองในการรักษาสมดุลย์ระหว่างประโยชน์สาธารณะและประโยชน์ของเอกชน โดยหากเจ้าหน้าที่ที่พิจารณาทางปกครองอาจเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ไม่ว่าจะเกิดจากเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสียทางภาวะวิสัยหรืออัตตะวิสัยก็ตาม แต่เป็นกรณีที่ยังไม่มีคำสั่งทางปกครองที่เกิดจากการพิจารณาทางปกครองดังกล่าว และเจ้าหน้าที่ได้หยุดการพิจารณาไว้ตามมาตรการทางกฎหมายในการป้องกัน หรือแก้ไขกรณีที่อาจมีเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสีย กระบวนการพิจารณาทางปกครองที่ได้ดำเนินมาแล้วย่อมไม่เสียไป เว้นแต่เจ้าหน้าที่ที่เข้าทำการพิจารณาแทนเห็นสมควรดำเนินการส่วนใดส่วนหนึ่งใหม่ สำหรับกรณีที่มีการออกคำสั่งทางปกครองอันเกิดจากการพิจารณาทางปกครอง โดยเจ้าหน้าที่ที่มีเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสียแล้ว หากเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเป็นคู่กรณีเองหรือออกคำสั่งทางปกครองให้ตนเอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 13 (1) ถือเป็นกรณีที่มีความบกพร่องอย่างร้ายแรงและเห็นได้ชัดแจ้ง คำสั่งทางปกครองในกรณีนี้ถือว่าไม่มีผลทางกฎหมายเสียเปล่าตั้งแต่ต้น แต่หากเจ้าหน้าที่ดังกล่าวมีเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสียด้วยเหตุอื่น ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 13 (2) ถึงมาตรา 13 (6) และมาตรา 16 คำสั่งทางปกครองในกรณีนี้มีผลบังคับตามกฎหมายจนกว่าจะถูกทำให้สิ้นผลทางกฎหมายด้วยการยกเลิกเพิกถอน ซึ่งการจะทำให้คำสั่งทางปกครองนี้สิ้นผลทางกฎหมายต้องพิจารณาถึงการคุ้มครองความเชื่อโดยสุจริต ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองของผู้รับคำสั่งทางปกครองด้วย และจะทำให้สิ้นผลทางกฎหมายได้ในกรณีที่ประโยชน์ส่วนรวมถูกกระทบมากกว่าการคุ้มครองความเชื่อโดยสุจริต ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองของผู้รับคำสั่งทางปกครอง แต่หากการคุ้มครองความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองของผู้รับคำสั่งทางปกครอง จะถูกกระทบมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม กฎหมายก็ยอมรับให้คำสั่งทางปกครองนี้มีผลบังคับต่อไป ทั้งนี้ ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองเกิดจากการพิจารณาทางปกครองขององค์กรกลุ่มหรือคณะกรรมการ ซึ่งมีกรรมการผู้หนึ่งผู้ใดมีเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสียนั้น ถ้าความเห็นของกรรมการที่มีเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสีย ส่งผลกระทบต่อการวินิจฉัยหรือลงมติของคณะกรรมการหรือไม่อาจแยกความเห็นของกรรมการผู้มีเหตุที่กระทบต่อความไม่มีส่วนได้เสีย ออกจากความเห็นของคณะกรรมการได้ คำสั่งทางปกครองที่เกิดจากการพิจารณาทางปกครองของคณะกรรมการดังกล่าวย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อพิจารณาถึงปัญหาดังกล่าวแล้ว อาจแยกข้อเสนอในการแก้ปัญหาได้เป็น 2 ส่วนคือ ในส่วนของบทบัญญัติของกฎหมายนั้น ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยบัญญัติเรื่องผลทางกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง และการทำให้คำสั่งทางปกครองสิ้นผลทางกฎหมายลงไว้อย่างชัดเจน และสอดคล้องกับบทบัญญัติส่วนอื่นๆ ในส่วนของการปรับใช้กฎหมายนั้น ควรมีการศึกษาและเผยแพร่แนวทางในการปรับใช้หลักความไม่มีส่วนได้เสีย ที่สอดคล้องกับหลักกฎหมายมหาชนและกฎหมายปกครองให้มากยิ่งขึ้น เพื่อสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องเหมาะสมในการปรับใช้กฎหมาย