มาตรการทางกฎหมายในการกระจายสิทธิ การถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม : รายงานผลการวิจัย

Abstract

เนื่องจากการกระจายสิทธิการถือครองที่ดินเป็นแก่นของวิธีการปฏิรูปที่ดินหรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สาระสำคัญของการปฏิรูปที่ดินอยู่ที่การจัดระบบการถือครองที่ดินเสียใหม่เพื่อกระจายที่ดินไปให้เกษตรกรถือครองและใช้ในการประกอบอาชีพโดยเท่าเทียมกัน แต่เมื่อการกระจายการถือครองที่ดินนั้นโดยตัวของมันเองไม่มีผลต่อการพัฒนาการเกษตรของประเทศโดยตรง เพราะการกระจายการถือครองที่ดินเป็นเพียงขั้นเริ่มต้นของการพัฒนาภาคเกษตรกรรา และเป็นเพียงการแก้ปัญหาเรื่องนายทุนสะสมที่ดินและช่วยจัดให้ที่ดินมีลักษณะและขนาดที่เหมาะสมต่อการเกษตรกรรมได้เท้านั้น เหตุนี้หากประสงค์จะพัฒนาการเกษตรและเศรษฐกิจของประเทศโดยทั่วไปแล้ว จำต้องพิจารณาถึงการกระจายการถือครองที่ดินให้สอดคล้องกับระบบโครงสร้างการเกษตรในประเทศ และต้องสอดคล้องกับนโยบายในการพัฒนาประเทศโดยส่วนรวมด้วย การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยมีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้แก่เกษตรกรผู้ทำประโยชน์ ได้มีโอกาสเป็นเจ้าเของที่ดินหรือมีที่ดินในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมอย่างถาวร อันเป็นการกระจายรายได้จากผู้ที่ร่ำรวยให้แก่เกษตรกรมที่ยากจน เพื่อลดช่องว่างทางรายได้ และเพิ่มความเป็นธรรมในสังคม โดยการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรมให้สามารถใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะเป็นผลดีต่อการเสริมสร้างความเจริญให้แก่ท้องถิ่นและความมั่นคงของประเทศชาติควบคู่กันไป ตั้งแต่พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมีผลประกาศใช้ตั้งแต่วันที่ 6 มีนาคม 2518 เป็นต้นมา ปรากฏว่าในช่วง 2518-2519 เป็นระยะเตรียมการเสียเป็นส่วนใหญ่ และเริ่มดำเนินการอย่างจริงจังในปี 2520 ในปัจจุบันได้ประกาศเขตปฏิรูปที่ดินไปแล้ว 104 อำเภอ 34 จังหวัด มีผลงานเป็นส่วนรวมตามตารางสรุปผลงาน ปัญหาและอุปสรรคของการปฏิรูปที่ดิน 1. ปัญหาภายใน ประกอบด้วย ปัญหาด้านนโยบาย โดยการดำเนินงานที่ผ่านมายังขาดความแจ่มชัด ทั้งนี้สืบเนื่องมาจากการขาดเสถียรภาพทางการเมือง ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลอยู่หลายครั้ง การไม่มีนโยบายที่แน่นอน จึงมีผลให้หน่วยราชการอื่นไม่อาจกำหนดแผนงานให้สอดคล้องและประสานกับงาน ส.ป.ก. ได้อย่างทันกาล ปัญหาด้านกฎหมาย โดยอำนาจการเวนคืนที่ดินตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินไม่มีผลต่อการปฏิบัติ เพราะอนุโลมให้ใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2497 ซึ่งทำให้เกิดความล่าช้าในการดำเนินงานและเสียค่าใช้จ่ายมาก ขณะเดียวกันมีผลต่อการที่เจ้าของที่ดินได้หน่วงเหนี่ยวการปฏิรูปที่ดินด้วย ปัญหาด้านการบริหารงาน ได้แก่การดำเนินงานในรูปแบบที่มีกิจกรรมหลายอย่าง ทำให้เกิดความสับสันและไม่เข้าใจหน้าที่แท้จริง ทำให้บางช่วงไม่สามารถระดมสรรพกำลังมุ่งไปสู่กิจกรรมหลักของการปฏิรูปที่ดิน และการบริหารงานไม่อาจทำได้เต็มที่ เนื่องจากผลกระทบจากนโยบายทางการเมือง ประกอบกับการปฏิรูปที่ดินเป็นงานใหม่ เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานยังไม่มีประสบการณ์ ความเข้าใจจึงแตกต่างกันไป รวมทั้งปัญหาของการกำหนดราคาประเมินที่ดิน วิธีการจ่ายค่าที่ดิน และการให้อัตราดอกเบี้ยพันธบัตรที่ดิน ไม่จูงใจให้เจ้าของที่ดินร่วมมือเท่าที่ควร 2. ปัญหาการประสานงานกับหน่วยงานภายนอก การดำเนินงานในรูปแบบของการประสานงานก่อให้เกิดปัญหาหลายประการ เช่น การทำงานในรูปของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทำให้เกิดความล่าช้าและทุกหน่วยงานก็มุ่งที่จะทำงานที่ตนรับผิดชอบโดยตรงของตนเองมากกว่าที่จะมาร่วมดำเนินการปฏิรูปที่ดิน ขณะเดียวกันผู้แทนจากส่วนราชการต่าง ๆ มีความเข้าใจเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินแตกต่างกัน ส่งผลให้รูปแบบการดำเนินงานไม่มีความแน่นอน การประสานงานไม่สัมพันธ์สอดคล้องกัน ข้อเสนอแนะและแนวทางแก้ไข การจะได้บรรลุเป้าหมายของการปฏิรูปที่ดินจำเป็นจะต้องมีมาตรการอื่นสนับสนุนอันได้แก่ 1. การผลักดันให้โครงการปฏิรูปที่ดินเป็นนโยบายหรือโครงการระดับชาติ ในการพัฒนาชนบท โดยกำหนดให้ส่วนราชการต่าง ๆ ประสานงานและดำเนินการให้สอดคล้องสัมพันธ์กันอย่างมีประสิทธิภาพ 2. การสนับสนุนงบประมาณนั้น ควรให้เป็นไปตามความเหมาะสมของเป้าหมายและปริมาณงานตามแผนงานที่กำหนดไว้ 3. เร่งรัดจัดที่ดินโดยนำที่เอกชนให้เกษตรกรเช่า หรือเช่าซื้อ ซึ่งจะได้มีเงินทุนหมุนเวียนในการดำเนินงานของกองทุนการปฏิรูปที่ดินฯ และเร่งดำเนินการในเขตปฏิรูปที่ดินที่เป็นของรัฐ เพื่อจะได้ปิดโครงการในเขตดังกล่าว 4. ปรับปรุงการเรียกเก็บภาษีที่ดินและโรงเรือนให้อยู่ในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดินและการทำประโยชน์ 5. ออกกฎหมายจำกัดการถือครองที่ดิน เพื่อมิให้การทิ้งที่ดินว่างเปล่า โดยยังมิได้ทำประโยชน์และเป็นการตรึงราคาที่ดิน 6. ดำเนินการกดดันและควบคุมการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมอย่างเข้มงวด โดยขยายระยะเวลาในการเข่าและลดอัตราค่าเช่าให้ต่ำลง ซึ่งจะส่งผลให้เจ้าของที่ดินไม่อยากถือครองที่ดินไว้เก็งกำไร 7. ปรับปรุงมาตรการและวิธีการจัดซื้อที่ดินเอกชน และนำมาตรการเวนคืนที่ดินมาใช้อย่างจริงจัง โดยคำนึงถึงหลักการปฏิรูปที่ดินเป็นสำคัญ 8. จัดตั้งธนาคารที่ดิน เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานปฏิรูปที่ดิน และป้องกันการสูญเสียสิทธิในที่ดิน 8. จัดตั้งศาลเกษตร และปรับปรุงกฎหมายที่ดินต่าง ๆ ให้สอดคล้องสัมพันธ์และสนับสนุนการปฏิรูปที่ดิน