การนำทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองที่อาจแยกฟ้องได้มาใช้ในการพิจารณาคดีปกครองของไทย

Abstract

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์ที่จะศึกษาและวิเคราะห์เกี่ยวกับทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองที่อาจแยกฟ้องได้ซึ่งเป็นทฤษฎีกฎหมายที่เกี่ยวกับการฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลปกครองควบคุมและตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครอง จากการศึกษาพบว่า ระบบกฎหมายปกครองในบางประเทศมีทฤษฎีที่เกี่ยวกับการฟ้องเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งมีผลทำให้ศาลสามารถเข้าไปควบคุมและตรวจสอบนิติกรรมทางปกครองที่เกิดขึ้นในกระบวนการใดกระบวนการหนึ่งที่เกิดขึ้นก่อนการกระทำอื่นซึ่งไม่สามารถนำมาฟ้องร้องหรือไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครองได้ ส่งผลให้ข้อพิพาทบางเรื่องซึ่งแต่เดิมไม่อาจนำมาฟ้องร้องหรือไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครองกลายเป็นข้อพิพาทที่สามารถนำไปฟ้องร้องต่อศาลปกครองได้ ดังเช่นทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองที่อาจแยกฟ้องได้ในประเทศฝรั่งเศส หรือทฤษฎีการกระทำสองขั้นตอนในประเทศเยอรมนี ในระบบกฎหมายปกครองไทยได้มีการกล่าวถึงทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองที่อาจแยกฟ้องได้ไว้ในทางวิชาการเช่นกัน และยังเปิดโอกาสให้มีการฟ้องขอให้ศาลปกครองตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่สามารถแยกออกจากสัญญาทางปกครองหรือการกระทำอื่น ๆ ได้ โดยผลการศึกษาแนวคำพิพากษาและคำสั่งศาลปกครองในคดีพิพาทบางประเภทนั้น ปรากฏว่า แม้ศาลจะไม่ได้มีการปรับใช้โดยอ้างอิงทฤษฎีดังกล่าวไว้ในคำวินิจฉัยอย่างชัดแจ้งก็ตาม แต่คำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีปกครองหลายคดีก็แสดงให้เห็นว่า ศาลได้ยอมรับลักษณะและการยื่นฟ้องคดีอันมีมูลมาจากนิติกรรมทางปกครองที่สามารถแยกออกจากสัญญาทางปกครองหรือการกระทำอื่น ๆ รวมทั้งได้พิจารณาพิพากษาคดีโดยสอดคล้องและเป็นไปตามทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองที่อาจแยกฟ้องได้ ตลอดจนได้มีการพัฒนาทฤษฎีดังกล่าวในการพิจารณาพิพากษาคดีมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องสัญญาทางปกครอง การกระทำทางรัฐบาล รวมทั้งการบริหารงานบุคคล อย่างไรก็ตาม เนื่องจากไม่ปรากฏว่ามีการปรับใช้ทฤษฎีดังกล่าวโดยอ้างอิงหรือระบุไว้ในการวินิจฉัยคดีของศาลปกครองอย่างชัดแจ้งแต่ประการใด ประกอบกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองที่ผ่านมาก็ยังมิได้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน สภาวการณ์ดังกล่าวจึงทำให้ขาดความชัดเจนในการปรับใช้ทฤษฎีนี้ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองไทย ดังนั้น ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะว่า ในคดีที่ศาลได้วินิจฉัยคดีตามทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรมทางปกครองที่อาจแยกฟ้องได้ ศาลย่อมสามารถระบุถึงการนำทฤษฎีนี้มาปรับใช้โดยระบุไว้ชัดแจ้งในคำพิพากษาหรือคำสั่ง และศาลอาจคำนึงถึงหลักกฎหมายอื่นประกอบการปรับใช้ทฤษฎีดังกล่าวได้ อาทิ หลักความมั่นคงแห่งนิติฐานะ หลักการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในประเด็นนี้ ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดอาจวางหลักในเรื่องดังกล่าวเพื่อให้แนวการวินิจฉัยของศาลเป็นไปในแนวทางเดียวกัน เพื่อให้ศาลสามารถควบคุมและตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครอง ตลอดจนสามารถอำนวยความยุติธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น