มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดิน

Abstract

ศึกษาการควบคุมการทำประโยชน์ที่ดินของประเทศไทย และสภาพปัญหาการบังคับใช้กฎหมายเพื่อควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดิน 3 ประการคือ นโยบายที่เกี่ยวกับการควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดิน และองค์กรที่บังคับกฎหมายควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดิน จากการศึกษาพบว่า การควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินมีมาตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยา โดยตราเป็นกฎหมาย แต่การบังคับใช้ไม่จริงจังและมีการพัฒนาการตลอดมา โดยมีความสัมพันธ์กับสภาพการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม ในปัจจุบันระบบกฎหมายไทย มีกฎหมายควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินในกฎหมายหลายฉบับ แต่วัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันออกไป ควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินหรือส่งเสริมการทำประโยชน์ในที่ดิน แต่ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้ไม่สามารถควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินได้เกิดจากปัจจัย 3 ประการ นโยบายควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินประกอบด้วย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก โดยใช้เกษตรกรมเป็นพื้นฐานปัจจัยการผลิต มุ่งนำทรัพยากรมาใช้และต่อๆ มามีการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ แต่ไม่ให้ความสำคัญกับการทำประโยชน์ในที่ดินอย่างเต็มที่ นโยบายของรัฐบาลทั้งนโยบายและมติคณะรัฐมนตรี มีความมุ่งหมายควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดิน แต่ไม่มีความต่อเนื่องในการดำเนินการ เนื่องจากบริหารงานในระยะเวลาสั้นตามสภาพการเมือง ทำให้มุ่งแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าทำให้ไม่ทันต่อปัญหา นโยบายที่เกี่ยวกับการควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินประกอบด้วย นโยบายที่ดิน นโยบายป่าไม้แห่งชาติ นโยบายการใช้และกรรมสิทธิ์ที่ดิน นโยบายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เป็นนโยบายที่ขาดเอกภาพเนื่องจากเป็นการมองปัญหาที่ดินแบบแยกส่วน ทำให้ขาดเป้าหมายการใช้ประโยชน์ในที่ดินในภาพรวม เป็นนโยบายที่มุ่งเน้นตามภาระกิจในการบริหารราชการแผ่นดิน ทำให้ไม่สามารถควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินได้อย่างเต็มที่ กฎหมายที่ใช้ควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดิน ประมวลกฎหมายที่ดินยังขาดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน ในหลักการทำประโยชน์ในที่ดิน ซึ่งให้มีความยืดหยุ่นมากเกินทำให้ไม่มีผลในการบังคับใช้ ในขณะที่ดินที่รัฐจัดให้แก่ราษฎรนั้น ทั้งกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อครองชีพ มุ่งควบคุมการทำประโยชน์เฉพาะก่อนได้รับกรรมสิทธิ์ที่ดิน ไม่มีการควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินภายหลังได้รับกรรมสิทธิ์ที่ดิน กฎหมายว่าด้วยการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่ส่งเสริมการทำประโยชน์ในที่ดิน แทบไม่มีการบังคับใช้ในปัจจุบันและขาดองค์กรระดับนโยบาย มีเพียงเพื่อการประสานงานทำประโยชน์ที่ดิน องค์กรในการบังคับใช้กฎหมายยังขาดองค์กรนโยบายที่ดินระดับชาติ ส่วนองค์กรกำหนดนโยบายเน้นภารกิจที่แตกต่างกันไป คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ เน้นการจัดที่ดินให้ราษฎรเป็นหลัก การควบคุมการทำประโยชน์มุ่งเพียงการปรามให้เกรงกลัว เพื่อกระตุ้นการทำประโยชน์เท่านั้น องค์กรปฏิบัติในชุมชนมีปัญหาหลักเกณฑ์ที่ไม่ชัดเจน ข้อมูลที่ดิน วัฒนธรรมชุมชน จึงไม่มีการบังคับใช้จริงจัง ในขณะที่การเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขาดนโยบายที่ชัดเจน และไม่มีองค์กรควบคุมส่งเสริม องค์กรที่กฎหมายกำหนดเป็นเพียงประสานงานผู้เช่าและผู้ให้เช่าเท่านั้น ผู้เขียนเสนอแนะว่า รัฐควรกำหนดนโยบายที่ดินระดับชาติให้เป็นนโยบายเดียวกัน มีเอกภาพโดยมองภาพรวมการใช้ประโยชน์ในที่ดินสูงสุด มีเป้าหมายชัดเจน สอดคล้องกันเพื่อสวัสดิภาพสังคมและประโยชน์สาธารณะ โดยปรับปรุงคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ให้เป็นคณะกรรมการที่ดินแห่งชาติ ให้เป็นองค์กรกำหนดนโยบายที่ดินแห่งชาติ ให้มีอำนาจทางการเมือง และเพื่อกระตุ้นการทำประโยชน์ในที่ดิน ควรใช้ภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าและภาษีที่ดินที่ไม่ทำประโยชน์ โดยมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ ในอัตราที่สัมพันธ์กันแผนการใช้ที่ดินให้มีผลบังคับใช้ทางกฏหมายโดยเร่งรัดแหล่งทุนในการปฏิรูปที่ดินจัดตั้งธนาคารที่ดินไม่ว่าจะในรูปแบบใดให้สามารถดำเนินการในที่ดินเอกชนได้เต็มที่และกระจายอำนานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการทำประโยชน์ในที่ดินในชุมชน ควบคุมเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม บริหารจัดการภาษีที่ดินในชุมชน