มาตรการทางกฎหมายในการคุ้มครองที่ดินที่เกษตรกรได้รับมา จากการเช่าซื้อในเขตปฏิรูปที่ดิน

Abstract

ความพยายามของรัฐที่จะกระจายสิทธิในที่ดินให้เกษตรกรผู้ไร้ที่ดินทำกินหรือเกษตรกรผู้มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การเลี้ยงชีพ เท่าที่ผ่านมาการดำเนินงานนี้ไม่ประสบความสำเร็จนัก เพราะเมื่อรัฐได้กระจายที่ดินไปแล้วปรากฏว่า เกษตรกรที่ได้รับที่ดินไปไม่สามารถรักษาที่ดินเอาไว้ได้ บางรายขายที่ดินไปประกอบอาชีพอื่น บางรายก็ขายที่ดินแล้วอพยพครอบครัวไปบุกรุกป่าสงวน ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินทำกิน หรือบางรายก็ขายที่ดินแล้วไปเช่าที่ดินประกอบเกษตรกรรม ที่ดินที่ขายไปก็ตกอยู่ในมือของผู้ที่มิได้ประกอบอาชีพเกษตรกรรม ส่วนเกษตรกรผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรรมก็ต้องตกเป็นผู้ไร้ที่ดินทำกินอีกเหมือนเดิม ปัญหาเหล่านี้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อเสถียรภาพของรัฐบาล ความมั่นคงของประเทศทั้งในทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมเป็นอย่างยิ่ง เมื่อรัฐบาลได้ทำการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี พ.ศ. 2518 เพื่อปรับปรุงระบบการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยรัฐได้นำที่ดินของรัฐและที่ดินของเอกชนที่รัฐได้จัดซื้อมาทำการปฏิรูปที่ดิน และกระจายสิทธิในที่ดินโดยให้เกษตรกรเช่า หรือเข้าทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ให้เช่าหรือเช่าซื้อในที่ดินของเอกชน เพื่อให้ที่ดินเกษตรกรรมกระจายไปสู่มือของเกษตรกรผู้ประกอบเกษตรกรรมอย่างแท้จริง ดังนั้นในพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2518 จึงได้วางมาตรการเพื่อคุ้มครองให้ที่ดินที่ได้ทำการปฏิรูปแล้วกระจายอยู่ในมือของเกษตรกรผู้ที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรมและให้เกษตรกรที่ได้รับที่ดินไปสามารถรักษาที่ดินไว้ให้นานที่สุด หากจะมีการเปลี่ยนมือก็ให้มีการโอนหมุนเวียนกันเฉพาะในหมู่ของเกษตรกร หรือสถาบันเกษตรกรเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้ที่ดินเกษตรกรรมเหล่านี้ต้องตกไปอยู่ในการถือครองของผู้ที่มิใช้เกษตรกรอีก นอกจากนี้ยังได้มีหลักการในการป้องกันมิให้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมต้องถูกแบ่งแยกออกเป็นแปลงเล็กแปลงน้อย อันจะทำให้เกษตรกร ไม่สามารถทำกินได้เพียงพอแก่การเลี้ยงชีพ หลักการข้างต้นได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 มาตรา 39 ว่า "ที่ดินที่บุคคลได้รับสิทธิ โดยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะทำการแบ่งแยก หรือโอนสิทธิในที่ดินนั้น ไปยังผู้อื่นมิได้ เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกรหรือ ส.ป.ก. เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทั้งนี้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง" ด้วยสิทธิในที่ดินที่เกษตรกรได้รับไปโดยการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รัฐได้วางแนวทางไว้ให้แตกต่างไปจากสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงได้เกิดปัญหาในการดำเนินการเพื่อคุ้มครองที่ดินตามวัตถุประสงค์ข้างต้นเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะที่ดินที่เกษตรกรเช่าซื้อไป เนื่องจากที่ดินประเภทนี้แตกต่างจากที่ดินประเภทอื่น ๆ ที่เกษตรกรได้รับสิทธิ คือ ที่ดินที่เกษตรกรเช่าหรือได้รับสิทธิให้เข้าทำประโยชน์ รัฐให้เพียงสิทธิครอบครองโดยที่กรรมสิทธิ์ในที่ดินยังคงเป็นของรัฐอยู่ รัฐสามารถควบคุมการโอนสิทธิในที่ดินได้ง่าย แต่ที่ดินที่เกษตรกรเช่าซื้อ เมื่อเกษตรกรได้ชำระราคาที่ดินให้รัฐครบถ้วนแล้ว รัฐก็จะโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินให้เกษตรกร จึงทำให้เกิดปัญหาการใช้สิทธิในฐานะของเจ้าของที่ดินของเกษตรกรขึ้น เนื่องจากหลักการของกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเป็นหลักการใหม่ เกษตรกรและบุคคลทั่วไป ตลอดจนนักกฎหมายส่วนใหญ่ยังมีความคุ้นเคยอยู่กับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และนอกจากนั้นกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมยังไม่สมบูรณ์นัก ก่อให้เกิดปัญหาในการใช้กฎหมายและอำนาจในการออกกฎระเบียบ ข้อบังคับ และแนวทางในการปฏิบัติงานสำหรับเจ้าหน้าที่ วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงได้มุ่งที่จะศึกษามาตรการที่เหมาะสมในการคุ้มครองที่ดินที่เกษตรกรได้รับจากการเช่าซื้อในเขตปฏิรูปที่ดิน มาตรการที่สำคัญก็คือมาตรการทางกฎหมายซึ่งจะเป็นมาตรการแรกที่จะช่วยให้ที่ดินที่เกษตรกรได้รับไปไม่ต้องตกไปสู่การถือครองของผู้ที่มิใช่เกษตรกรอีกต่อไป อีกทั้งจะช่วยให้เกษตรกรสามารถทำกินในที่ดินที่มีขนาดพอเหมาะเพียงพอแก่การเลี้ยงชีพ แต่จากการศึกษาพบว่า กฎหมายปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมที่มีอยู่ยังไม่สามารถที่จะคุ้มครองที่ดินที่เกษตรกรเช่าซื้อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ได้ เพราะกฎหมายที่มีอยู่มีเพียงมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการปฎิรูปที่ดิน พ.ศ. 2518 มาตราเดียวที่วางหลักการคุ้มครองไว้กว้างๆ โดยให้อำนาจ ส.ป.ก ออกกฎกระทรวงและระเบียบในการดำเนินงานต่างๆ หากออกให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการปฎิรูปที่ดินแล้ว ไม่สามารถใช้บังคับได้ เนื่องจากกฎกระทรวงและระเบียบต่างๆ เหล่านี้ซึ่งถือว่ามีศักดิ์เป็นกฎหมายลำดับรองไปขัดกับหลักการเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์อันถือว่าเป็นกฎหมายหลัก นอกจากนี้ปัญหาที่เกิดขึ้นอีกประการหนึ่งคือ บทบัญญัติตามาตรา 39 มีถ้อยคำที่ทำให้เกิดปัญหาข้อโต้เถียงและปัญหาในการตีความ และในบางครั้งก็เป็นช่องว่างอันทำให้ ส.ป.ก. ไม่สามารถคุ้มครองที่ดินที่เกษตรกรเช่าซื้อไปให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่วางไว้ได้ ดังนั้นเพื่อให้มาตรการทางกฎหมายสามารถคุ้มครองที่ดินที่เกษตรกรเช่าซื้อจาก ส.ป.ก. เป็นไปได้อย่างแท้จริง การแก้ไขที่เป็นหลักใหญ่คือ 1. จะต้องแก้ไขพระราชบัญญัติการปฎิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 39 ซึ่งจะต้องกำหนดรายละเอียดให้ชัดแจ้งขึ้นกว่าเดิม เพื่อเป็นการอุดช่องว่างที่อาจเกิดขึ้นจากการตีความกฎหมาย 2. บัญญัติกฎหมายในส่วนที่ต้องการแยกออกจากหลักทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง 3. ประชาสัมพันธ์ให้บุคคลต่างๆ เข้าใจถึงหลักการในการปฎิรูปที่ดิน และกฎหมายปฎิรูปที่ดิน โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่แตกต่างจากสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และชี้แจงให้เกษตรกรในพื้นที่ทราบถึงหลักการในการดำเนินงานเช่าซื้อ เพื่อที่เกษตรกรจะได้เข้าใจถึงสิทธิในที่ดินที่ได้รับไปดีขึ้น การแก้ไขกฎหมายนี้จะทำให้ ส.ป.ก. มีกฎหมายที่สมบูรณ์สามารถใช้เป็นหลักและแนวทางในการปฏิบัติงานได้อย่างคล่องตัวไม่ติดขัดและสอดคล้องกับหลักการที่วางไว้ นอกจากมาตรการกฎหมายแล้วรัฐจะต้องมีมาตรการอื่นที่จะช่วยให้เกษตรกรสามารถรักษาที่ดินเอาไว้ได้ การที่เกษตรกรจะสามารถรักษาที่ดินเอาไว้ได้นั้น เกษตรกรจะต้องสามารถทำกินบนทีดินได้ก็คือ การให้ความช่วยเหลือในด้านต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนาระบบแปลงเกษตรกรรม การปรับปรุงดิน การส่งเสริมการผลิต การให้สินเชื่อ ตลอดจนการให้ความช่วยเหลือในด้านการตลาด วิธีการเหล่านี้จะทำให้เกษตรกรมีรายได้เพียงพอจากการผลิตสามารถเลี้ยงตนเองและครอบครัวได้ และจะส่งผลให้เกษตรกรเกิดความรู้สึกรักและหวงแหนในที่ดิน ต้องการที่จะรักษาที่ดินเอาไว้ให้นานที่สุด