การศึกษาเพื่อเสนอแนะรูปแบบเคหะชุมชนของผู้มีรายได้ต่ำในเมือง กรณีศึกษา "สลัมคลองเตย"

Abstract

ชุมชนแออัดหรือแหล่งเสื่อมโทรมนับเป็นแหล่งที่อยู่อาศัยที่สำคัญของผู้มีรายได้ต่ำซึ่งอพยพจากชนบทเข้ามาหางานทำในกรุงเทพมหานคร อันเป็นผลมาจากการที่รัฐไม่สามารถกระจายผลประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจให้กับประชาชนได้อย่างทั่วถึง ประกอบกับการเน้นการพัฒนาและลงทุนเฉพาะแต่ในกรุงเทพมหานคร จากสภาพความยากจนทำให้ผู้ที่อพยพเหล่านี้มาสามารถซื้อหรือเช่าที่อยู่อาศัยซึ่งมีราคาเกินกว่าจะรับภาระได้ จึงบุกรุกเข้าไปปลูกสร้างที่พักชั่วคราวในที่ดินซึ่งถูกทิ้งว่างเปล่าใกล้กับแหล่งงานของตน และขยายตัว เพิ่มขึ้นโดยไม่ได้รับการควบคุมดูแลจากหน่วยงานของรัฐหรือแม้กระทั่งจากเจ้าของที่ดิน ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา สภาพเศรษฐกิจของประเทศได้ขยายตัวอย่างมาก พื้นที่เมืองก็ขยายตัวตามสภาวะดังกล่าว ที่ดินซึ่งแต่เดิมถูกทิ้งว่างเปล่า ถูกนำไปสร้างอาคารและโครงการต่าง ๆ เพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ มีการกว้านซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไรซึ่งรวมถึงที่ดินที่เป็นชุมชนแออัดด้วย ทำให้เกิดปัญหาการไล่ที่ วางเพลิง และฟ้องร้องทางกฏหมาย ถึงแม้ว่าหน่วยงานของรัฐจะพยายามแก้ปัญหาโดยจัดหาที่อยู่อาศัย รูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างแฟลต ซึ่งสาเหตุประการสำคัญคือที่ดินในเมืองมีราคาแพงและเนื้อที่ค่อนข้างจำกัด จึงต้องขึ้นทางสูง ต่อมาเปลี่ยนเป็นโครงการบ้านสร้างบางส่วนไม่ว่าจะเป็นที่ชุมชนรังสิต ชุมชนทุ่งสองห้อง และชุมชนลาดกระบังก็เกิดจากปัญหาที่ดิน จึงหันไปหาที่ดินแถบชานเมือง แต่ก็ไม่ประสบผลสำเร็จ และเมื่อกลับมาใช้วิธีปรับปรุงชุมชนก็ประสบปัญหาไม่สามารถเข้าทำการปรับปรุง เพราะไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าของที่ดิน หากพิจารณาจากปัญหาและรูปแบบโครงการต่างๆ จะเห็นว่ามีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบโครงการให้สอดคล้องกับการแก้ปัญหาเรื่องที่ดินที่ขาดแคลน และความไม่มั่นคงในการอยู่อาศัยทั้งสิ้น วิธีการศึกษาได้กำหนดแนวทางในการวิเคราะห์ไว้ 2 แนวทาง คือ วิเคราะห์จากงานวิจัย รายงานการประชุม เชิงปฏิบัติการและหนังสือวิชาการเป็นประการแรก ประการที่สอง เป็นการวิเคราะห์จากชุมชนตัวอย่างที่คัด เลือกไว้จำนวนทั้งสิ้น 169 หน่วย (ประมาณร้อยละ 10 ของจำนวนประชากร) ในบริเวณชุมชนสลัมคลอง เตย เนื่องจากลักษณะกายภาพของที่อยู่อาศัยมีสภาพที่ค่อนข้างซับซ้อน การคัลเลือกตัวอย่าง (Sampling) ไม่อาจใช้วิธีที่เป็นระบบได้ จึงใช้วิธีสุ่มแบบตามความสะดวก (Convenience Sampling) โดยทำการประเมินสถานะทางเศรษฐกิจ สังคม พฤติกรรมการใช้สอยอาคาร ลักษณะกายภาพของที่อยู่อาศัย ตลอดจนประเมินทัศนะและความพอใจในที่อยู่อาศัย ปัจจุบันและอนาคต การประเมินผลได้ใช้วิธีการเปรียบเทียบเชิงปริมาณ โดยพิจารณาจากค่าร้อยละ ค่ามัธยฐานและฐานนิยม ผลสรุปที่ได้จากการวิเคราะห์แนวทางแรก (จากงานวิจัย) พบว่าปัญหาที่อยู่อศัยสำหรับผู้มีรายได้ต่ำที่ร้ายแรงที่สุดคือ ปัญหาเรื่องที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อยและวิธีการแก้ปัญหาเหล่านี้ควรจะเน้น “การให้ความมั่นคงในการอยู่อาศัย” และ “การครอบครองที่ดินอย่างถูกต้องตามกฎหมาย” ซึ่งรัฐจำเป็นต้องนำเครื่องมือที่มีอยู่มาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ (ได้แก่ พระราชบัญญัติเขตการปรับปรุงชุมชนแออัด และพระราชบัญญติเวนคืนที่ดินเพื่อการปลูกสร้างที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้ต่ำ) หากสามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้จะเป็นการเพิ่มจำนวนที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้ต่ำ จากนั้น สภาพกายภาพของที่อยู่อาศัยและชุมชนก็จะสามารถได้รับการปรับปรุงให้ดีขึ้นโดยผู้อยู่อาศัยเอง สำหรับการแก้ปัญหาเรื่องที่ดินดังกล่าว เท่าที่รัฐเคยดำเนินการได้ใช้วิธีการ “แบ่งปันที่ดิน” (Land Sharing) และ “การโยกย้ายชุมชน” (Relocation) นอกจากนี้การจัดรูปแบบด้านกายภายรัฐได้พยายามใช้วิธีการปรับปรุงชุมชน (Upgrading) และ “การจัดที่ดินพร้อมสาธารณูปโภค” (Sites and Services) ในกรณีของชุมชนสลัมคลองเตย จาการศึกษาพบว่ามีปัญหาเรื่องที่ดิน เช่นกันกล่าวคือ จะต้องถูกรื้อย้าย ซึ่งรัฐก็เข้าแก้ปัญหาด้วยวิธีการเช่าที่ดินของการท่าเรือแห่งประเทศไทยเป็นเวลา 20 ปี ทั้งนี้เพื่อให้ผู้อยู่อาศัยไม่ต้องกังวลในเรื่องการไล่ที่ แต่มีเงื่อนไขต้องย้ายมาในบริเวณที่กำหนดให้ซึ่งก็อยู่ใกล้กับบริเวณเดิม จากเงื่อนไขดังกล่าวเมื่อพิจารณาสถานะทางเศรษฐกิจของผู้อยู่อาศัย (พบว่าจำนวนสมาชิกในครัวเรือนโดยเฉลี่ยมี 5-3 คน ระดับรายได้ของครัวเรือนอยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างต่ำ กล่าวคือครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำกว่า 7,000 บาทต่อเดือนมีจำนวนถึงร้อยละ 79 และกลุ่มที่มีรายได้ต่ำกว่า 5,000 บาทต่อเดือนมีจำนวน ร้อยละ 56.9 ในขณะที่รายจ่ายเฉลี่ยต่อเดือนเท่ากับ 3,650 บาท) พบว่าแนวทางการแก้ปัญหาเรื่องที่อยู่อาศัยโดยให้ผู้อาศัยสร้างเองนั้น นับว่าเป็นแนวทางในการแก้ปัญหาที่เหมาะสม และสามารถที่จะนำไปใช้กับชุมชนอื่นๆ ต่อไป สำหรับข้อเสนอแนะทางด้านกายภาพแบ่งเป็น 2 ขั้นตอนคือ ขั้นตอนการจัดผัง ควรคำนึงที่การใช้ที่ดินให้มีประสิทธภาพสูงสุด ลักษณะผังจะต้องจัดระบบสาธารณูปโภคให้พร้อมและป้องกันไม่ให้เกิดปัญหากลายเป็นสลัมขึ้นอีก ซึ่งอาจจะใช้วิธีการควบคุมการก่อสร้างและวางระบบให้ดี โดยคำนึงถึงการถ่ายเทของอากาศด้วย สำหรับขั้นตอนที่ 2 คือการก่อสร้างหน่วยพักอาศัย ควรให้ผู้อยู่อาศัยเป็นผู้ดำเนินการเอง ซึ่งอาจจะทำในลักษณะร่วมกันสร้าง (Building Together) รัฐหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่เพียงช่วยให้คำแนะนำเทคนิคในการก่อสร้าง การใช้วัสดุให้เหมาะสมกับโครงสร้าง และที่สำคัญที่สุดคือ หลักการในการวางตัวบ้านให้มีลักษณะที่สามารถรับลมได้จะดีกว่าการออกแบบบ้านต้นแบบให้ ซึ่งมักไม่สนองความต้องการของผู้อยู่อาศัยได้อย่างแท้จริงดังจะเป็นได้จากหลายๆ โครงการที่เคยดำเนินการมาแล้ว สำหรับในเรื่องขนาดแปลงที่ดิน หากดำเนินตามวิธีการจัดที่อยู่อาศัยแบบ Sites and Services ขนาดแปลงที่ดินที่เหมาะสมที่สุด โดยเฉลี่ยเท่ากับ 15 ตารางวา หรือต่ำสุดไม่น้อยกว่า 12 ตารางวา และสูงสุดไม่เกิน 20 ตารางวา โดยมีสัดส่วนแปลงที่ดิน เท่ากับ 1: 1.7-2.1 และข้อเสมอสุดท้ายก็คือ “การให้ความสนับสนุนทางด้านการเงิน” โดยวิธีการจัดตั้งในรูปของสหกรณ์ออมทรัพย์ เพื่อให้กู้ยืมวัสดุก่อสร้าง จะสามารถช่วยลดภาระดอกเบี้ยและปัญหาความเดือดร้อนทางด้านการเงินแก่ผู้มีรายได้ต่ำเหล่านี้ได้ ซึ่งจะช่วยให้มีผู้มีรายได้ต่ำเหล่านี้มีที่อยู่อาศัยมั่งคงต่อไป