กระบวนการกำหนดนโยบายปฏิรูปที่ดินของประเทศไทย : ศึกษากรณีกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

Abstract

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาการเข้าสู่วาระนโยบาย การก่อรูปของนโยบายและผลของกฎหมายการปฏิรูปที่ดิน3 ฉบับ คือ พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตร กรรม พ.ศ. 2518 และ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2519 และ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 โดยผู้วิจัยใช้ตัวแบบหน้าต่างนโยบายของรูเชฟสกี (Mark E Rushefsky) ซึ่งประยุกต์จากตัวแบบดั้งเดิมของคิงดอน ( John W. Kingdon) ในการศึกษาการเข้าสู่วาระนโยบาย และตัวแบบผู้นำของดาย (Thomas R. Dye) ซึ่งผู้วิจัยประยุกต์เข้ากับสภาพการเมืองแบบอมาตยาธิปไตยของไทยมาใช้เป็นกรอบในการวิเคราะห์การกำหนดนโยบาย จากการศึกษาวิจัยข้อมูลเอกสาร และ การสัมภาษณ์ ผู้วิจัยพบว่า กระแสการเมือง กระแสปัญหา กระแสนโยบาย และผู้ผลักดันวาระนโยบายมีบทบาทสำคัญในการผลักดันประเด็นปัญหาที่ทำกินและการปฏิรูปที่ดินเข้าสู่การเป็นวาระนโยบายและการตรากฎหมายปฏิรูปที่ดินของไทยเกิดขึ้นภายใต้การเมืองแบบอมาตยาธิปไตยซึ่งมีลักษณะที่ถูกกำหนดโดยชนชั้นนำคือฝ่ายข้าราชการประจำและฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งหรือการแต่งตั้งข้าราชการประจำเข้าไปดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยบทบาทของข้าราชการประจำจะขึ้นอยู่กับสภาพการเมืองแต่ละช่วงว่าฝ่ายการเมืองมาจากการเลือกตั้งหรือการแต่งตั้ง ข้อค้นพบจากการศึกษาครั้งนี้คือ ประการแรก การก่อตัวของแนวคิดการปฏิรูปที่ดินมาจากกระแสการเมืองในช่วงสงครามเย็นที่ใช้แนวคิดการปฏิรูปที่ดินมาต่อต้านคอมมิวนิสต์และกระแสนโยบายที่แนวคิดการปฏิรูปที่ดินมีการพัฒนาและแพร่หลายในต่างประเทศโดยองค์กรระหว่างประเทศและประเทศแม่แบบในการปฏิรูปที่ดินอาทิไต้หวัน ญี่ปุ่น เป็นต้นซึ่งสหรัฐอเมริกาให้การสนับสนุน โดยองค์กรระหว่างประเทศและประเทศแม่แบบในการปฏิรูปที่ดินมิได้มีบทบาทโดยตรงในการเสนอแนวคิดนี้ต่อรัฐบาลไทย แต่เป็นการส่งผ่านแนวคิดผ่านการประชุมและการให้ทุนเพื่อศึกษาดูงานโดยข้าราชการประจำได้นำแนวคิดนี้มาผลักดันเข้าสู่การพิจารณาของรัฐบาลไทย และในการแก้ไขกฎหมายปฏิรูปที่ดินทั้งสองครั้งมาจากกระแสปัญหาช่องโหว่ของกฎหมายปฏิรูปที่ดิน ประการที่สอง การก่อรูปของกฎหมายปฏิรูปที่ดินเป็นไปตามตัวแบบผู้นำภายใต้การเมืองแบบอมาตยาธิปไตยที่ฝ่ายข้าราชการประจำเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายร่วมกับฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งและการแต่งตั้งข้าราชการประจำ ประการที่สาม กฎหมายปฏิรูปที่ดินซึ่งเป็นผลของการกำหนดนโยบายตามตัวแบบผู้นำมีลักษณะที่นำกฎหมายปฏิรูปที่ดินจากหลายประเทศมาปรับใช้แต่มิได้ใช้มาตรการที่เข้มข้นเหมือนประเทศต้นแบบ อันเป็นผลจากการประนีประนอมในหมู่ชนชั้นนำที่เกี่ยวข้องซึ่งมีความเห็นแตกต่างกัน และในการแก้ไขหลักการสำคัญของกฎหมายปฏิรูปที่ดินครั้งที่2เป็นการหันเหแนวทางการปฏิรูปที่ดินไปที่ที่ดินของรัฐเพื่อตอบสนองต่อปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐแทนที่จะเป็นที่ดินเอกชนและอุปสรรคของการนำที่ดินเอกชนมาปฏิรูปที่ดิน ซึ่งเป็นผลจากการต่อสู้ผลักดันของฝ่ายการเมืองพรรคร่วมรัฐบาลเพื่อแข่งขันกันสร้างความนิยมทางการเมือง