การวิเคราะห์กระบวนการงบประมาณแผ่นดินในสภาผู้แทนราษฎรของไทย

Abstract

วิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งนำเสนอบทวิเคราะห์กระบวนการอนุมัติงบประมาณในสภาผู้แทนราษฎรซึ่งไม่เป็นที่รู้กันแพร่หลายทั่วไปนัก โดยอาศัยระบบการวิเคราะห์พฤติกรรมทางการเมืองของสำนักเศรษฐศาสตร์ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) และแนวคิดของสำนักเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ (New Institutional Economics) โดยเน้นศึกษาการอนุมัติงบประมาณในฐานะที่เป็นตลาดการเมือง (Political Market) ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติขายสิทธิในการเบิกเงินจากบัญชีเงินคงคลังให้แก่ฝ่ายบริหาร พร้อมกับการศึกษาถึง "สถาบัน'’ ที่ดำรงอยู่ภายในกระบวนการนิติบัญญัติในฐานะที่เป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดรูปแบบพฤติกรรมการทำหน้าที่ของสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร ผลการศึกษาพบว่า ตลาดการอนุมัติงบประมาณเป็นตลาดซึ่งเกิดจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวละครทางการเมืองต่างๆ โดยมีกรรมาธิการงบประมาณฯ เป็นผู้เล่นที่สำคัญ ซึ่งกรรมาธิการฯ จะทำการแลกเปลี่ยนเสียงกับตัวละคร อื่นๆ เพื่อปกป้องและผันงบประมาณลงไปยังเขตเลือกตั้งของตน โดยที่การอนุมัติงบประมาณในสภาผู้แทนราษฎรแทบจะมิได้ยึดบรรทัดฐานในการจัดสรรงบประมาณบนพื้นฐานของมิติทางวิชาการ หลักการ หรือเทคนิคใน เรื่องงบประมาณใดๆ เลย หากแต่เป็นกระบวนการที่วางอยู่บนพื้นฐานของการต่อรองและประสานผลประโยชน์ระหว่างบุคคลและกลุ่มบุคคลต่างๆ เป็นสำคัญ ลักษณะตังกล่าวมิใช่ข้อบกพร่องที่เกิดขึ้นในกระบวนการอนุมัติงบประมาณเพียงด้านเดียว แต่เป็นผลสืบเนื่องจากความบกพร่องหละหลวมของกระบวนการงบประมาณไทยทั้งในขั้นการจัดทำและการบริหารงบประมาณประกอบกับกรอบทางสถาบัน (Institutional Framework) ซึ่งทำให้ตลาดการอนุมัติงบประมาณไม่มีการแข่งขันที่สมบูรณ์โดยเฉพาะอย่างยิ่งธรรมเนียมปฏิบัติที่ส่งเสริมให้เกิดไร้สมมาตรของสารสนเทศ (Asymmetric Information) อันถือเป็นลักษณะเด่นของตลาดการอนุมัติงบประมาณไทย โดยความไร้สมมาตรที่สำคัญมี 2 ระดับ คือ ระดับแรก ฝ่ายบริหารผูกขาดสารสนเทศไว้ในระบบราชการ ทำให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ ได้เพียงเล็กน้อย ระดับที่สอง ฝ่ายนิติบัญญัติกีดกันมิให้ประชาชนเข้ามารับทราบถึงการใช้ดุลพินิจของคณะกรรมาธิการฯ ได้ ดังนั้นฝ่ายนิติบัญญัติจึงสามารถมีพฤติกรรมเบี่ยงเบนไป ในส่วนของสถาบันที่เป็นทางการได้มีวิวัฒนาการมาเป็นเวลาช้านานในทิศทางการเปลี่ยนแปลงที่จำกัดสิทธิของฝ่ายนิติบัญญัติมีให้สามารถเข้ามามีส่วนในการเปลี่ยนแปลงงบประมาณได้มากนัก อันมีเหตุผลที่อยู่เบื้องหลังมาจากความไม่ไว้วางใจในพฤติกรรมของ ส.ส. จึงมีสถาบันที่เป็นทางการมากมายเกิดกระบวนการรัฐธรรมนูญานุวัตร (Constitutionalization) เพราะเกรงว่า ส.ส. จะแก้ไขกฎต่างๆ ในทางที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเอง