พัฒนาการของแนวคิดการปกครองตนเองของท้องถิ่น: โอกาสและความท้าทายภายใต้การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง

Abstract

การวิจัยครั้งนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาพัฒนาการและการถกเถียงเกี่ยวกับแนวคิดการปกครองตนเองในสังคมไทย ประเมินสถานภาพความสัมพันธ์เชิงอำนาจราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น รวมถึงประเมินเงื่อนไขการเปลี่ยนแปลงทั้งภายในและภายนอกประเทศที่เป็นแรงกดดันหรือแรงต้านทานต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากนั้นนำไปสู่การสังเคราะห์รูปแบบการปกครองตนเองจากทัศนะที่หลากหลาย โดยศึกษาจากพื้นที่ปฏิบัติการจริงของการใช้แนวคิดการปกครองตนเองในสถานการณ์ที่แตกต่าง อันได้แก่ พื้นที่ท่ามกลางปัญหาความขัดแย้งรุนแรงมี การประกาศใช้กฎหมายพิเศษ (เทศบาลปัตตานี) พื้นที่พัฒนาเมืองอัจฉริยะโดยอาศัยโอกาสจากนโยบายประชารัฐ (เทศบาลนครขอนแก่น) และ พื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ (เทศบาลนครแม่สอด) สำหรับวิธีการเก็บข้อมูลใช้การสัมภาษณ์แบบเจาะลึก จำนวน 3 กลุ่ม ได้แก่ ผู้บริหารของกระทรวงมหาดไทย (ส่วนกลาง) ผู้ว่าราชการจังหวัด (ส่วนภูมิภาค) และผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ นายกเทศมนตรี และรองนายกเทศมนตรี การสังเกตการณ์ (observation) อย่างมีส่วนร่วม และการสนทนากลุ่ม (focus group) ประกอบด้วย ประชาชนในพื้นที่ และผู้เคยร่วมงานกับผู้นำท้องถิ่น จำนวน 33 คน โดยนำข้อมูลดังกล่าวมาวิเคราะห์แบบพรรณนาเชิงวิเคราะห์

ผลการวิจัยแบ่งได้เป็น 4 ส่วน ดังนี้ 1) พัฒนาการแนวคิดการปกครองตนเองเริ่มเด่นชัดขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 เนื่องจากมีรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนที่สนับสนุนการกระจายอำนาจเต็มที่ และในปี พ.ศ. 2546 ผู้นำท้องถิ่น ทุกประเภทมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ต่อมาในปี พ.ศ. 2554 เกิดแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง ซึ่งมิติความเป็นตัวแทนมีมากที่สุด รองลงมามิติอำนาจตัดสินใจไม่สามารถยับยั้งโครงการจากส่วนกลางได้ ในขณะที่มิติการมีส่วนร่วมมีกลไก ไม่ชัดเจน สำหรับแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเหมาะสมสำหรับส่งเสริมการมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นแต่ยังไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้อย่างแพร่หลาย ส่วนมิติในการปกครองตนเองที่น้อยที่สุด คือ จัดสรรทรัพยากรและความรับผิดรับชอบ ซึ่งไม่ได้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ 2) สถานภาพความสัมพันธ์เชิงอำนาจราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นการเจรจาต่อรองในฐานะหุ้นส่วนถ้าเป็นเรื่องเศรษฐกิจ แต่ถ้าเป็นเรื่องความมั่นคงเป็นการเจรจาเพื่อให้ส่วนกลางมีพื้นที่ในท้องถิ่น ในขณะที่โครงสร้างที่ส่วนกลางส่งลงมาท้องถิ่นมีลักษณะ “จำแลง” คือ โครงสร้างนโยบายของรัฐที่ต้องการใช้ท้องถิ่นจัดหาประโยชน์ให้ส่วนกลาง ทำให้ส่วนท้องถิ่นไม่สามารถใช้มิติการปกครอง 5 ด้านได้อย่างเต็มที่เพราะถูกกำกับดูแลด้วยคณะกรรมการต่างๆ ในจังหวัด 3) เงื่อนไขภายในที่เป็นทั้งแรงกดดันและแรงต้านขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหยั่งรากอยู่ในปริมณฑลทางการเมืองและเศรษฐกิจ ได้แก่ นโยบาย โครงสร้างการเปลี่ยนแปลงภายใน และโครงสร้างทางการเมือง ในทางตรงข้าม การดำเนินการและการปฏิบัติตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน เป็นแรงกดดันจากภายนอกเพื่อให้มีการปกครองตนเองมากขึ้น 4) ผลการสังเคราะห์รูปแบบการปกครองตนเองจากทัศนะที่หลากหลาย ได้แก่ ยุบรวม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง (Lower-Tier) ท้องถิ่นรูปแบบเมืองพิเศษ และการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง

ทั้งนี้ความท้าทายในการปกครองตนเองมี 2 ฉากทัศน์ คือ ฉากทัศน์แรก ถ้าอยู่ภายใต้รัฐราชการแบบเผด็จการ ส่วนท้องถิ่นไม่สามารถเจรจาต่อรองกับส่วนกลางได้ เพราะไม่เสมอภาคกัน ยกเว้นส่วนท้องถิ่นมีการดำเนินนโยบายร่วมกันกับส่วนกลาง จึงจะเจรจาและร่วมงานกันต่อได้ เพราะส่วนกลางใช้ท้องถิ่นเป็นฐานทรัพยากรเพื่อหาผลประโยชน์ ฉากทัศน์ที่สอง ถ้าอยู่ภายใต้การเมืองประชาธิปไตยใหม่ จะมีโอกาสที่การกระจายอำนาจกลับฟื้นขึ้นมาใหม่ โดยเฉพาะร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเองจะถูกนำมาเสนอใหม่