การศึกษาทางสังคม-ประวัติศาสตร์ ว่าด้วยการศึกษาการเปลี่ยนแปลงสภาพการใช้ที่ดิน เพื่อการอยู่อาศัยของกรุงเทพมหานคร

Abstract

กรุงเทพมหานครในสภาพการณ์ปัจจุบันเป็น เมืองเอกนคร (Primate City) ในทุกๆความหมาย นอกจากการเป็นศูนย์รวมของระบบโครงสร้างทางสังคมทุกๆด้าน (ทั้งด้านเศรษฐกิจ, การเมือง, และจิตปัญญา) และศูนย์รวมของระบบเทคโนโลยีแล้ว ยังได้เป็น “ศูนย์รวมของปัญหา” นานัปการของประเทศไทยในปัจจุบัน สภาพการณ์และปัญหาต่างๆ ที่เราประสบกันอยู่ในชีวิตที่เป็นจริงทุกวันนี้ พิจารณาในแง่ของเมืองแล้วมีผลสืบเนื่องมาจากกระบวนการที่เรียกว่า “การรวมศูนย์อย่างเกินเลยเกินขนาด” (over centralization) และ “วิถีการเติบโตอย่างเกินเลยเกินขนาด” (over urbanization) ที่เกิดขึ้น ณ เมืองนี้ วิทยานิพนธ์ฉบับนี้เป็นผลลัพธ์จากความพยายามของผู้ศึกษาที่จะทดลองเสนอวิธีการศึกษาที่ให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ทางด้านสังคม-ประวัติศาสตร์ เพื่อมุ่งสู่การวิเคราะห์ถึงเงื่อนไขปัจจัยต่างๆที่เกี่ยวข้องเป็นประเด็นโดยตรง หรือเป็น “แก่นของปัญหา” ที่อยู่เบื้องหลัง การเปลี่ยนแปลงในแนวทางอันชัดกับหลักวิชาการและอันไม่พึงปรารถนา ทั้งที่เกิดกับสภาพการณ์ในระดับประเทศ, ระดับภาค, และระดับเมือง-ชนบท อันซึ่งเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันโดยตรง และโดยอ้อม จากการพยายามตอบสนองวัตถุประสงค์ข้อหนึ่งในการศึกษา (ศึกษาปัจจัยและเงื่อนไขต่างๆ ที่เกี่ยวข้องเป็นประเด็นกับการเปลี่ยนแปลงสภาพการใช้ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัย) ผู้ศึกษาค้นพบว่าการจัดตั้งระบบทุนนิยมโลกแบบอาณานิคมแผนใหม่ โดยกลุ่มนายทุนผูกขาดแห่งบรรษัทระหว่างประเทศ และสถาบันการเงินระดับโลก ที่มีสำนักงานใหญ่อยู่ในประเทศทุนนิยมศูนย์กลาง (โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น) ได้เป็นเงื่อนไขประการสำคัญที่สุด ที่กำหนด แนวทางการพัฒนาประเทศและแนวทางการพัฒนาเมืองให้ดำเนินมาในลักษณะที่ได้ดำเนินมาแล้ว การพัฒนาภายใต้เงื่อนไขดังกล่าวได้ถ่างช่องว่างแห่งรายได้ให้ขยายกว้างยิ่งขึ้น ณ ระดับต่างๆ (นั่นคือ ช่องว่างระหว่างกรุงเทพมหานครกับเมืองใหญ่อื่นๆ ระหว่างเมืองใหญ่ต่างๆกับเมืองเล็กต่างๆ และระหว่างพื้นที่เมืองกับพื้นที่ชนบทหรือระหว่างเมืองต่างๆกับพื้นที่ส่วนอื่นๆที่เหลือ) แทนที่จะลดช่องว่างดังกล่าวให้หดแคบลง สถานการณ์ดังกล่าวได้ดึงดูดประชากรชนบทผู้ยากไร้จำนวนหนึ่งให้หนีออกจากสภาพยากไร้ ณ พื้นที่ชนบทเหล่านั้น ไปสู่ พื้นที่เมืองต่างๆ (โดยเฉพาะเมืองหลวง ที่ซึ่ง อุตสาหกรรม, พาณิชย์กรรม, และการบริการ ได้ถูกก่อตั้งขึ้นและพัฒนาอย่างจริงจังและรวดเร็วในช่วงระยะเวลาแห่ง “การพัฒนา”) เพื่อที่จะแสวงหาโอกาสแห่งการทำงานที่ดีกว่า และเงื่อนไขแห่งการดำเนินชีวิตที่ดีกว่า การวิวัฒน์ในแนวผูกขาดของระบบกรรมสิทธิ์ ในช่วงระยะเวลา 25 ปี ในอดีตแห่ง “การพัฒนา” ได้ผลักดันพวกเขาให้กลายสภาพเป็นประชาชนผู้ยากไร้ในเมืองกรุงเทพมหานครอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนา 5 ฉบับภายใต้ “การให้ความช่วยเหลือ” ของรัฐบาลต่างชาติ, บรรษัทระหว่างประเทศ, และสถาบันการเงินระดับโลกซึ่งควบคุมอำนวยการโดยกลุ่มนายทุนผูกขาดระดับโลก ได้ส่งผลกระทบทั้งโดยตรงโดยอ้อม ต่ออวัยวะส่วนต่างๆ แห่งเรือนร่างสังคมไทย ให้เกิดปัญหาต่างๆ นานัปการในระบบต่างๆ ดังต่อไปนี้ : 1. ระบบนิเวศน์ ทรัพยากรป่าไม้ แร่ธาตุต่างๆ และ แม่น้ำลำคลองต่างๆ ตลอดจน สัตว์และพืช พันธุ์ต่างๆ เสื่อมโทรมสูญพันธุ์ อย่างรวดเร็ว 2.ระบบเศรษฐกิจ ง่อนแง่น อยู่ภายใต้อาณัติต่างชาติ และเต็มไปด้วยปัญหา 3. ระบบการเมือง อยู่ภายใต้อาณัติต่างชาติ และไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง 4. ระบบจิตปัญญา หรือวัฒนธรรม อุดมไปด้วยแนวคิด – ทฤษฎี และสัญลักษณ์ ค่านิยมต่างๆ แบบประเทศทุนนิยมอุตสาหกรรมโดยเฉพาะแบบอเมริกัน 5.ระบบเทคโนโลยี พึ่งพิงการช่วยเหลือจากประเทศอุตสาหกรรมทุนนิยมทั้งหลาย ไม่สอดคล้องกับพื้นฐานทางกายภาพ, ชีวภาพ, และสังคมของประเทศ สภาพการณ์ดังกล่าวข้างต้นผนวกกับการที่ชนชั้นนำในระบบรัฐการ ยึดถือ “แบบจำลอง” (model) ในการพัฒนาเมืองหลวงที่ถูกเสนอเข้ามาอย่างต่อเนื่องโดยนักวิชาการแห่งประเทศอุตสาหกรรมทุนนิยมตั้งแต่ครั้งที่คณะนักวางแผนชาวเอมริกัน (Litch Field) ได้เสนอน “Greater Bangkok Plan 1990” ให้แก่รัฐบาลเผด็จการทหาร (สฤษดิ์) ในปี 1960 และได้เป็นพื้นฐานแนวทางในการพัฒนาเมืองหลวงจากเมือง (Town) มาสู่มหานคร(Metropolis) บนพื้นฐานของกระบวนการรวมศูนย์อย่างเกินเลยเกินขนาด จึงย่อมส่งผลกระทบต่อแนวทางแห่งการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการใช้ที่ดินของเมืองกรุงเทพมหานครและปริมณฑลในเวลาต่อมา การศึกษานี้ค้นพบว่า “การเปลี่ยนแปลง” ต่างๆที่เกิดขึ้น ณ เมืองหลวงของประเทศภายใต้แผนชาติ 5 ฉบับ ดำเนินมาในวิถีทางที่เกิดการเพิ่มจำนวนประชากรเมืองอย่างรวดเร็วยิ่ง จนมากเกินเลยขนาดและการขยายตัวของพื้นที่เมืองขนาดใหญ่ทุกทิศทาง โดยเฉพาะด้านเหนือและตะวันออกในที่สุด ระบบต่างๆภายในเมืองไม่สามารถปฏิบัติการได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกต่อไป นั่นเพราะแผนและนโยบายที่ทันเหตุการณ์และมีประสิทธิภาพในการควบคุมจำนวนประชากรเมือง พื้นที่เมืองและโครงสร้างการใช้ที่ดิน มิได้ถูกผลิตขึ้นจากภาครัฐบาลอย่างจริงจัง ทั้งๆที่สำนักผักเมืองได้ถูกจัดตั้งขึ้นมานานถึง 24 ปี แล้ว พ.ร.บ. ผังเมืองได้ถูกประกาศใช้มาแล้ว 11 ปี ผลลัพธ์ก็คือผืนดินอันอุดมสมบูรณ์เหมาะแก่การเกษตรกรรม ซึ่งกระจายอยู่ทั่วไปเป็นพื้นที่ส่วนใหญ่ของกรุงเทพมหานครโดยเฉพาะบริเวณชานเมืองได้ถูกแปลงสภาพเป็นพื้นที่เมืองอย่างรวดเร็วภายหลังจากที่ถนนสายต่างๆได้ถูกก่อสร้างขึ้นเป็นระลอกอย่างต่อเนื่อง (แม้ในปัจจุบัน) ไปสู่และผ่านพื้นที่ชานเมือง ณ บริเวณต่างๆและติดตามมาด้วยโครงการเคหะการจำนวนมากซึ่งถูกก่อสร้างโดยหน่วยงานในภาครัฐบาล และโดยเอกชนกลุ่มต่างๆ (กว่า 600 โครงการ หรือกว่า 203,000 หน่วย) , บ้านเดี่ยวส่วนตัว (กว่า 111,000 หน่วย), และสลับ/ชุมชนแออัดต่างๆ (จาก 780 แห่ง เพิ่มเป็น 1,003 แห่ง หรือเพิ่มขึ้น 47,0000 หน่วย) ในระหว่างช่วงทศวรรษที่ 1974-1984 ภายใต้สภาพการณ์การขยายตัวอย่างรวดเร็วของความต้องการที่อยู่อาศัย ซึ่งดูเหมือนจะอยู่นอกเหนือการควบคุมภายในกรอบโครงแห่งการพัฒนาภายใต้แผนชาติที่มุ่งส่งเสริมการรวมศูนย์อยู่ตลอดเวลา ท่ามกลางปัญหานานัปการที่ได้สั่งสมหมักหมมมานานกว่า 20 ปี ภายใต้แผนพัฒนาฯ 5 ฉบับประชากรเมืองหลวงได้ถูกผลักไสมาสู่ภาวะเกือบวิกฤตแล้วในปัจจุบัน และอาจจะถูกผลักใสต่อไปให้เข้าสู่ภาวะวิกฤตในไม่ช้าหากหน่วยงานแห่งการวางแผนชั้นสูงสุด (รัฐบาล และคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) ยังมุ่งหน้าที่จะพัฒนาประเทศ พัฒนาเมืองหลวง ตามแนวทางหรือใกล้เคียงแนวทางเดิมต่อไป โดยไม่ยอมคิดค้นสร้างสรรค์นโยบายใดๆ ในแนวที่ยับยั้ง การรวมศูนย์เข้าสู่เมืองหลวง และ การเติบโตของพื้นที่เมืองและประชากรเมืองอย่างรวดเร็ว อย่างฉับพลันเร่งด่วนและอย่างจริงจัง และหากยังเป็นเช่นเดิมไปแล้วแนวโน้มของสภาพการใช้ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยของกรุงเทพมหานครก็คงต้องปรากฏออกมาในวิถีทางที่พื้นที่ว่างและพื้นที่เกษตรกรรมชั้นดีและชั้นดีเยี่ยม ต้องถูกแทนที่โดยสภาพการใช้ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยมากยิ่งขึ้นในรูปของ “เมืองที่พักหลับนอน” (Dormitory Town) ต่างๆบนสภาพการใช้ที่ดินที่ไร้ระเบียบตลอดทั่วทั้งเมือง ในอีกไม่กี่ทศวรรษข้างหน้า ในบทสรุปของวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ผู้ศึกษาได้เสนอแนะให้รัฐบาลสนับสนุนสำนักผังเมืองกระทรวงมหาดไทย, กองผังเมืองกรุงเทพ, และสำนักนโยบายและแผนกรุงเทพมหานครรีบเร่งจัดทำ “แผนพัฒนากรุงเทพมหานคร” ขึ้นในแนวทางที่เป็นการวางแผนแบบผนึกผสานเป็นหนึ่ง (integrated planning) ระหว่างการวางแผนทางกายภาพ, การวางแผนทางชีวภาพ, และการวางแผนทางสังคม (physical planning, biological planning, and social planning) และยุติแนวทางเดิมที่เป็นแบบรวบรวมแผนย่อยแยกส่วน (collected sectorial planning) ที่แต่ละหน่วยงานต่างคนต่างทำมาปะติดปะต่อกันโดยขาดการสัมพันธ์กระชับแนบแน่นต่อกัน (disintegrated) ดังที่เคยเป็นและกำลังเป็นอยู่ ทั้งนี้โดยวางอยู่บนพื้นฐานของนโยบายเร่งด่วนในการยับยั้งการเติบโตทั้งทางประชากรเมืองและพื้นที่เมืองของเมืองหลวงแห่งนี้ นโยบายเร่งด่วนในการควบคุมแนวทางแห่งการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการใช้ที่ดินและการเปลี่ยนแปลงสภาพการใช้ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑลและนโยบายเร่งด่วนในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างงบประมาณแผ่นดิน ส่งเสริมระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยที่แท้จริง (คือระบบที่สนองตอบผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่) กระจายอำนาจ ทั้งด้านเศรษฐกิจ, การเมือง, จิตปัญญา และเทคโนโลยีออกไปสู่พื้นที่บริเวณอื่นๆ แห่งเรือนร่างสังคมไทยอย่างจริงจังและเร่งด่วน ผู้ศึกษาได้แสดงทัศนะไว้อย่างชัดเจนในวิทยานิพนธ์นี้ว่าตราบเท่าที่ยังไม่อาจแก้ไขปัญหา “ความล้มเหลวของระบบการเมืองไทย”ความล้มเหลวของระบบการเมืองไทย” ได้ แผนพัฒนาประเทศที่มีประสิทธิภาพและปฏิบัติการได้จริงอย่างทันเหตุการณ์ และ แผนพัฒนากรุงเทพมหานครที่มีประสิทธิภาพและปฏิบัติการได้จริงอย่างทันเหตุการณ์ ก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้และในปลายทาง แผนพัฒนาและควบคุมสภาพการใช้ที่ดิน ณ เขตต่างๆ ในกรุงเทพมหานครที่มีประสิทธิภาพ และปฏิบัติการได้จริงอย่างทันเหตุการณ์ ก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้ด้วยเช่นกัน ดังนั้นระบบการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยระดับประเทศซึ่งเพิ่งจะก่อตั้งขึ้นใหม่อีกครั้งเมื่อประมาณ 6 เดือนมานี้เอง และท้ายที่สุดระบบการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตยในระดับเขตซึ่งเพิ่งจะก่อตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อประมาณ 6 เดือนมานี้เอง หากถูกยกเลิกหรือที่เรียกกันว่า “ถูกล้มกระดาน” อีกในอนาคตหรือในทางกลับกัน สามารถยืนยาวต่อได้ก็จะเป็น “เงื่อนไขที่สำคัญที่สุด” ที่จะกำหนดให้กระบวนการพัฒนาประเทศ, พัฒนาเมืองหลวง และพัฒนาเขตต่างๆ (ซึ่งสภาพการใช้ที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยเป็นประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่ง) ในเมืองหลวงสัมฤทธิ์ผลหรือล้มเหลวในอนาคต