การควบคุมธนาคารพาณิชย์โดยธนาคารแห่งประเทศไทย

Abstract

ระบบธนาคารพาณิชย์ในประเทศไทยเป็นระบบสาขา มีทั้งธนาคารพาณิชย์ที่จดทะเบียนใน ประเทศไทย และสาขาจากต่างประเทศ ในยุคแรกๆ ของการก่อตั้งธนาคารพาณิชย์ในประเทศไทย การดำเนินงานอยู่ภายใต้อิทธิพลของชนต่างชาติ จนภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 กระทั่งปัจจุบันนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยจึงมีบทบาทขึ้นด้วยการดำเนินงานของคงไทยเป็นส่วนใหญ่ บทบาทของธนาคารพาณิชย์เท่าที่ผ่านมา มีวิวัฒนาการที่ก้าวหน้าและขยายตัวจนเป็นสถาบันการเงินที่สำคัญที่สุดในประเทศ การขยายตัวของธนาคารพาณิชย์ทางด้านเงินฝากและเงินให้กู้ยืมนั้น ทางด้านปริมาณนับว่าได้ผลดี แต่อย่างไรก็ตามทางด้านคุณภาพของเครดิตหรือประเภทของธุรกิจที่ธนาคารพาณิชย์ให้กู้ยืมไป ทำให้ธนาคารพาณิชย์ของเรายังไม่มีบทบาทในการพัฒนาประเทศเท่าที่ควร ซึ่งเป็นเพราะสาเหตุสำคัญดังนี้ 1) ระบบสาขาที่เป็นอยู่ และมาตรการในการอนุญาตให้ก่อตั้งธนาคารในประเทศไทยเป็นเหตุให้เกิดการผูกขาด มีธนาคารใหญ่เพียงไม่กี่ธนาคาร 2) ผู้ถือหุ้นของธนาคารพาณิชย์เป็นบุคคลกลุ่มน้อยเพียงไม่กี่ราย นโยบายต่างๆในการดำเนินงานจึงมักเป็นการรักษาผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าส่วนรวม 3) ยังไม่มีมาตรการใดที่ใช้บังคับให้ธนาคารพาณิชย์ให้ความร่วมมือแก่ภาคเศรษฐกิจภาคใดภาคหนึ่งได้ มีแต่การชักจูงใจเท่านั้น เมื่อพิจารณาประสิทธิภาพในการดำเนินงานแล้ว นับว่าระบบธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบดำเนินงานได้อย่างดี เป็นธุรกิจที่ประสบความสำเร็จในด้านการแสวงหากำไร และการสร้างความเจริญให้แก่กิจการของตน อย่างไร ก็ตามจุดมุ่งหมายของการศึกษาครั้งนี้ ก็เพื่อจะวิเคราะห์ว่าธนาคารพาณิชย์ไม่สมควรที่จะได้รับความสำเร็จเฉพาะในแง่ของการแสวงหากำไรเท่านั้น แต่ควรได้มีบทบาทในการเข้าร่วมมีส่วนสนับสนุนทางด้านเศรษฐกิจแขนงต่างๆที่สำคัญของชาติมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพราะเป็นสถาบันการเงินใหญ่และมีโอกาสที่จะทำได้ เมื่อเป็นเช่นนี้จึงมาพิจารณาถึงมาตรการต่างๆที่มีอยู่ว่ามีอำนาจเพียงพอหรือไม่ในอันที่จะเข้าควบคุมธนาคารพาณิชย์ให้ได้ผลเป็นที่น่าพอใจ คือสามารถสนองความต้องการของสาธารณชนได้อย่างเต็มที่ มาตรการที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนั้น ผู้ทำหน้าที่โดยตรงคือธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งเข้ากระทำการภายใต้ความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง วิธีการปฏิบัติปรากฏว่ามีทั้งนโยบายควบคุม นับตั้งแต่การขอเริ่มก่อตั้งธนาคารพาณิชย์ นโยบายการดำเนินงาน หลักเกณฑ์กำหนดต่างๆเพื่อรักษาความมั่นคง ปลอดภัย และดำรงสภาพคล่องให้แก่ธนาคารพาณิชย์ ขณะเดียวกันก็ให้สอดคล้องกับนโยบายการเงินของประเทศด้วย นอกจากนี้แล้วก็มีการควบคุมโดยการตรวจตราผลของการควบคุม ว่าได้มีการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดไว้หรือไม่ เช่น มีระเบียบบังคับให้เสนอรายงาน มีการส่งเจ้าหน้าที่เข้าไปตรวจสอบกิจการงานของธนาคารพาณิชย์เป็นระยะๆ รวมทั้งกำหนดข้อลงโทษว่าถ้าไม่มีการปฏิบัติตามแล้ว ในที่สุดอาจถึงกับสั่งหยุดดำเนินการหรือเลิกกิจการได้ จากการวิเคราะห์ของมาตรการต่างๆที่ใช้อยู่ในขณะนี้นั้นเห็นว่าบางมาตรการยังไม่เกิดผลเท่าที่ควร ทั้งนี้เพราะยังขาดความสมบูรณ์ในตัวของมันเอง จำเป็นต้องอาศัยมาตรการอื่นๆประกอบด้วย เช่น การจะใช้นโยบายกำหนดเงินสดสำรองเพื่อควบคุมปริมาณเครดิตให้อยู่ในระดับที่พอเหมาะ แต่ขณะเดียวกันธนาคารแห่งประเทศไทยก็ไม่มีอำนาจในการควบคุมเงินนำเข้ามาจากต่างประเทศของธนาคารพาณิชย์ ธนาคารพาณิชย์จึงสามารถขยายเครดิตออกไปอีกได้โดยไม่ต้องหวังพึ่งจากเงินฝากเท่านั้น และแม้ว่าจะมีมาตรการอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงบีบไว้อีกชั้นหนึ่งก็ตาม แต่ก็อาจมีบางธนาคารที่ยังมีสัดส่วนดังกล่าวเหลือพอที่จะขยายเครดิตขึ้นไปได้โดยการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศ เข้ามา เมื่อเป็นเช่นนี้ก็จะมีปัญหาได้ เพราะในแง่ของธนาคารแห่งประเทศไทยแล้วย่อมพิจารณาธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบว่าไม่ควรขยายเครดิตต่อไป ดังนั้นหากมีแม้แต่ธนาคารเพียง 2-3 แห่ง ที่ยังขยายเครดิตออกไปได้อีกโดยไม่ขัดต่อกฎหมายเช่นนี้ ก็นับว่าเกิดข้อบกพร่องในทางปฏิบัติแล้ว ในบทสรุปและข้อคิดเห็นจากการวิเคราะห์ปัญหาบางประการที่มีอยู่ในปัจจุบัน หรือที่อาจเกิดขึ้นได้ต่อไปในอนาคตแล้วก็เห็นว่าควรเริ่มดำเนินการในสิ่งต่างๆ ดังต่อไปนี้ 1) ให้มีการปรับปรุงโครงสร้างของธนาคารที่เป็นอยู่เดิมให้มีสภาพเป็นมหาชนมากขึ้น 2) เพิ่มความสัมพันธ์ระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทยกับธนาคารพาณิชย์เพื่อชักจูงใจให้มีการร่วมมือกันอย่างเต็มที่ในทางปฏิบัติ 3) เพิ่มอำนาจในกฎหมายบางประการให้แก่ธนาคารแห่งประเทศไทยในอันที่จะกำหนดหรือควบคุมการดำเนินงานของธนาคารพาณิชย์ เพื่อให้มีบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศมากยิ่งขึ้น 4) ปรับปรุงพระราชบัญญัติบางมาตราเพื่อให้เหมาะสมในทางปฏิบัติ เช่นเรื่องเกี่ยวกับการห้ามกรรมการกู้ยืมเงิน 5) เจ้าหน้าที่ควบคุมธนาคารพาณิชย์ก็ต้องอยู่ในสภาพที่พร้อมด้วยอำนาจ ความรู้ ความสามารถ และความอิสระพอที่จะปฏิบัติหน้าที่อย่างเต็มกำลัง