การมอบอำนาจในฝ่ายบริหารของไทย

Abstract

เมื่อการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารนั้นกลายเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง ในสังคมทุกวันนี้ ซึ่งนับวันแต่จะเป็นสังคมที่เปลี่ยนแปลงจากสังคมที่มีโครงสร้างง่าย ๆ มาเป็นสังคมที่มีโครงสร้างสลับซับซ้อนมากขึ้นทุกขณะ ประชาชนมีความต้องการที่จะได้รับบริการจากสังคมในฐานะรัฐสวัสดิการ ในเมื่อการบริหารราชการนั่นเป็นที่ยอมรับกันว่า ประสิทธิภาพในการทำงานของบุคคลนั้นมีขอบเขตจำกัด ไม่ได้สัดส่วนที่พอเหมาะกับภาระหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนดไว้ในหน่วยงานต่าง ๆของรัฐและเพิ่มมากขึ้นตามโครงสร้างของสังคมที่สลับซับซ้อน ดังนั้นบทบาทของการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารจึงทวีความสำคัญขึ้น ประกอบกับทั้งเหตุผลที่ว่า หากไม่มีการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารแล้ว จะมีผลให้การแบ่งสรรอำนาจในหน่วยงานของรัฐจำเป็นต้องมีการแบ่งกันอย่างละเอียด ขั้นตอนการปฏิบัติงานก็จะยุ่งยากซับซ้อน แต่ในขณะเดียวกัน ถ้ายอมให้มีการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารกันอย่างไม่มีขอบเขตแล้วย่อมจะก่อให้เกิดสภาพที่การแบ่งอำนาจในหน่วยงานแต่ละหน่วยงานไม่ชัดเจน ซึ่งเป็นการเสี่ยงต่อการเกิดสิ่งที่เรียกกันในกฎหมายปกครองว่า การทำคำสั่งโดยผู้ที่ไม่มีอำนาจ และอาจมีการพยายามที่จะมอบอำนาจต่อกันอย่างกว้างขวางจนกระทั้งมีการมอบอำนาจให้แก่ข้าราชการระดับต่ำที่ไม่น่าจะมอบได้ถึงขนาดนั้น โดยอาศัยโอกาสจากการที่ตัวบทกฎหมายบัญญัติไว้ไม่ชัดเจนนัก จึงมีการตีความจนเกินขอบเขตให้มีการมอบอำนาจต่อได้ อันเป็นการสร้างความไม่สะดวกแก่ประชาชนผู้มาติดต่อกับทางราชการโดยประชาชนอาจจะไม่สามารถทราบได้เลยว่า เรื่องที่ตนต้องการมารับบริการจากรัฐนั้นอยู่ในอำนาจและความรับผิดชอบของผู้ดำรงตำแหน่งใด ฉะนั้นถ้าเราสามารถสร้างระบบการมอบอำนาจในฝ่ายบริหาร ที่ประสานแนวความคิดในเรื่องของความจำเป็นในการมอบอำนาจในฝ่ายบริหาร ให้เข้ากับแนวความคิดเรื่องขอบเขตจำกัดของการมอบอำนาจได้อย่างเหมาะสมกับระบบราชการของไทย ก็ย่อมจะเป็นการเสริมสร้างประสิทธิภาพในการบริหารของราชการได้เป็นอย่างดียิ่ง วิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงมุ่งที่จะทำการศึกษาการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารของไทย ด้วยการศึกษา หลักกฎหมายและแนวความคิดเกี่ยวกับการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารของฝรั่งเศสและอังกฤษเพื่อเป็นพื้นฐาน ในการวิเคราะห์หลักกฎหมายและแนวความคิดเกี่ยวกับการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารของไทยพร้อมทั้งเสนอสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในการบริหารราชการของไทยอันเนื่องมาจากการมอบอำนาจในฝ่ายบริหาร ตลอดจนจัดทำข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหาต่าง ๆ นั้นด้วย การมอบอำนาจในฝ่ายบริหารของไทย อาจจะพอสรุปได้ว่า สภาพปัญหาต่าง ๆที่ เกิดขึ้นเนื่องมากจากการมอบอำนาจนั้น ตั้งอยู่บนพื้นฐานของปัญหา 2 ประการ กล่าวคือ 1) ปัญหาการขาดความเข้าใจในหลักการที่แท้จริงของการมอบอำนาจในฝ่ายบริหาร โดยที่ไม่มีการนำเอาหลักของเรื่องการมอบอำนายในฝ่ายบริหารมาทำการศึกษาวิเคราะห์กันอย่างจริงจังแพร่หลายในวงราชการไทยเท่าที่ควร จึงมีผลให้ข้าราชการไทยส่วนใหญ่และนักกฎหมายทั่วไปหาได้มีความเข้าใจถึงลักษณะ แนวความคิดเกี่ยวกับการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารอย่างถูกต้อง 2) ปัญหาที่เกิดเนื่องมาจากการที่อิทธิพลของกฎหมายเอกชนมีอยู่เหนือระบบกฎหมายไทยซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากการจัดการเรียน การสอนในหลักสูตรการศึกษาวิชานิติศาสตร์ในมาหาวิทยาลัยต่าง ๆ และสถาบันศึกษากฎหมายอื่นของไทย และจากผลประการนี้เองทำให้ข้าราชการไทยส่วนใหญ่ไม่ยอมรับถึงการที่กฎหมายปกครองมีหลักกฎหมายแตกต่างไปจากกฎหมายอื่น และมีการนำเอาแนวความคิดในกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยตัวการตัวแทนมาใช้เป็นกรณีเดียวกันกับการมอบอำนาจในฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นเนื้อหาสาระในกฎหมายปกครอง อาทิเช่น การโยงเอาความรับผิดในฐานะตัวการตัวแทนใช้กำหนดความรับผิดอันมาจากการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารของข้าราชการ ผู้เขียนเห็นว่า การจะแก้ปัญหาเกี่ยวกับการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารไทยได้นั้นคงจะต้องทำควบคู่กันไป 2 ทาง 1) ด้วยการปรุงแต่งแนวความคิดในทางกฎหมายของข้าราชการส่วนใหญ่ให้ถูกต้องเป็นไปตามแนวทางของกฎหมายปกครอง โดยอาศัยกลไกทางกฎหมายปกครอง 2) ในขณะเดียวกันก็ต้องปรับปรุงกฎหมายที่กำหนดการมอบอำนาจ เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะที่เกิดขึ้นจากบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวนั้นเอง ให้ครอบคลุมถ้วนทุกประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นในวงราชการ แต่เนื่องจากการสร้างกลไกทางกฎหมายปกครองโดยสถาบันฝ่ายกฎหมายปกครองของไทยนั้นยังคงอยู่ในขั้นก่อตั้ง ความหวังที่จะเห็นสถาบันฝ่ายกฎหมายปกครองสร้างและพัฒนาระบบกฎหมายปกครองอย่างมีประสิทธิภาพ คงเป็นสิ่งที่หวังผลได้ในหนทางอันยาวนาน ฉะนั้นวิทยานิพนธ์ฉบับนี้จึงได้จัดทำข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่กำหนดการมอบอำนาจ ซึ่งเป็นหนทางเดียวที่จะช่วยบรรเทาปัญหาอันสืบเนื่องมาจากการมอบอำนาจ ที่สามารถจะทำได้ในขณะนี้ และผู้เขียนขอให้พึงระลึกว่าปัญหาการมอบอำนาจในฝ่ายบริหารนั้น เป็นเพียงปัญหาประการหนึ่งในหลายประการในระบบบริหารราชการแผ่นดินไทยเท่านั้น