กระบวนการกำหนดนโยบายในการจัดสรรงบประมาณ เพื่อพัฒนาชนบท

Abstract

ปัญหาของชนบทในประเทศไทยมีมานานแล้ว รัฐบาลชุดที่ผ่านมาได้พยายามแก้ไขปัญหาให้แก่ชาวชนบทด้วยการทุ่มเงินงบประมาณไปปีแล้วปีเล่าเป็นจำนวนมหาศาลเพื่อออกไปพัฒนาชนบท แต่การพัฒนาที่ผ่านมาเป็นไปในรูปของหน่วยราชการทั้งหลายออกไปทำการพัฒนาชนบท แต่ก็เกิดปัญหาคือ เกิดการทำงานซ้ำซ้อนกัน และการพัฒนาก็ไม่สามารถกระจายผลออกไปให้ประชาชนได้อย่างทั่วถึง และตรงกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชนในท้องถิ่น นโยบายการพัฒนาชนบทหรือนโยบายอื่นใดก็ตามที่ผ่านมานี้ มักจะมาจากการกำหนดของข้าราชการ หรือถูกอิทธิพลของข้าราชการครอบงำเสียเป็นส่วนใหญ่ ทั้งนี้ เนื่องจากข้าราชการเป็นผู้ที่ปฏิบัติงานมาอย่างต่อเนื่อง คลุกคลีอยู่กับปัญหา จึงมีความเชี่ยวชาญเพราะมีข้อมูลต่าง ๆ อยู่อย่างครบถ้วน ในขณะที่นักการเมืองต้องอาศัยข้าราชการเป็นผู้ปฏิบัติงานและยังไม่สามารถดำเนินกิจกรรมทางการเมืองมาได้อย่างต่อเนื่อง เพราะระบอบการปกครองประชาธิปไตยของไทยต้องหยุดชะงักลงหลายครั้งจากการทำรัฐประหารยืดอำนาจการปกครองจากฝ่ายทหาร ในกรณีนี้จะมีการแต่งตั้งข้าราชการให้เข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองแทนนักการเมืองอาชีพ นโยบายต่าง ๆ จึงมักจะมีข้าราชการเป็นผู้มีบทบาทในการกำหนดขึ้นมามากกว่าจะเป็นการดำเนินการโดยนักการเมือง เมื่อข้าราชการมาดำรงตำแหน่งทางการเมืองก็จะทำงานตามแบบอย่างที่เคยปฏิบัติมา เมื่อมีปัญหากับข้าราชการที่ปฏิบัติงานประจำอยู่ก็จะเกิดความเการงใจกันและกัน ทำให้ผลการปฏิบัติงานไม่มีอะไรแปลกใหม่ขึ้นมา กระบวนการกำหนดนโยบายการจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาชนบท ที่จะศึกษาคือนโยบายการจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนาชนบท พ.ศ. 2518 หรือ นโยบายเงินผันของรัฐบาลที่มี ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นนายรัฐมนตรี นโยบายนี้เป็นนโยบายหนึ่งที่มีความแตกต่างไปจากนโยบายที่เคยมีมาก่อนในประเทศไทย เนื่องจากมีกำเนิดมาจากนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ปรากฏการณ์อย่างนี้ไม่ค่อยเกิดขึ้นมากนักในประเทศไทย จึงต้องการศึกษาดูว่านโยบายนี้มีที่มา แนวความคิด และกระบวนการดำเนินการอย่างไร จนกระทั่งประสบความสำเร็จและนำมาใช้ปฏิบัติได้ รัฐบาลได้กำหนดนโยบายนี้ออกมาเพื่อบรรเทาความทุกข์ยากเฉพาะหน้าให้แก่ประชาชนในชนบท โดยเฉพาะอย่างยิ่งชาวไร่ชาวนาที่กำลังประสบความทุกข์ยากอยู่ในขณะนั้น ด้วยการจัดสรรงบประมาณจำนวน 2,500 ล้านบาท กระจายออกไปทั่วประเทศเพื่อว่าจ้างแรงงานในท้องถิ่นให้ทำงานในฤดูแล้ง เพื่อป้องกันชาวชนบทที่จะอพยพเข้า มาหางานทำในกรุงเทพฯ และยังก่อให้เกิดการสร้างสิ่งสาธารณประโยชน์ที่จำเป็นแก่ท้องถิ่นที่ประชาชนสามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ เช่น ถนน สะพาน คูคลอง เป็นต้น การดำเนินการของรัฐบาลตามนโยบายนี้ก็เพื่อที่จะช่วยเหลือประชาชนให้พออยู่ได้เท่านั้น ไม่ได้เน้นผลทางด้านการพัฒนา หรือสร้างฐานะความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดี ซึ่งผลจากการดำเนินการตามนโยบายนี้นับได้ว่าประสบความสำเร็จอย่างมาก และสร้างความพึงพอใจให้แก่ประชาชนอย่างมาก จนรัฐบาลในชุดต่อมาต้องทำต่อเนื่องกันมาโดยได้ปรับปรุงแบบและวิธีการดำเนินการให้รัดกุมและเหมาะสมยิ่งขึ้น แต่ในระยะเริ่มต้นนั้น นโยบายนี้ได้รับการต่อต้านว่าเป็นตัวทำลายระบบพัฒนาชุมชนที่ประชาชนเคยร่วมแรงร่วมใจกันทำงานเพื่อท้องถิ่นแล้วหันมารับจ้างทำงานแทน นอกจากนี้ก็ยังไม่ได้ผลทางด้านการพัฒนา และผลงานที่ได้มาก็ไม่คุ้มกับเงินจำนวนมากที่จ่ายออกไป ซึ่งเป็นเรื่องธรรมดาที่นโยบายทุกนโยบายไม่สามารถสร้างการยอมรับจากบุคคลทุกกลุ่มทุกฝ่ายได้ ในการต่อต้านนโยบายดังกล่าวของรัฐบาลนั้นก็เพราะกลัวว่ารัฐบาลจะทำไม่ได้ และเป็นการหาเสียง แต่ความจริงแล้วกลัวว่ารัฐบาลจะได้คะแนนนิยมมาก เพราะประชาชนมีความพึงพอใจอย่างมาก การต่อต้านก็ทำกันในระยะต้นเท่านั้น เมื่อนโยบายนี้ได้รับการยอมรับจากสภาผู้แทนราษฎร ทุกคนก็ยอมรับ และการยอมรับจากฝ่ายต่าง ๆ เริ่มมีมากขึ้น เมื่อนโยบายนี้ได้นำไปดำเนินการแล้วเพราะเริ่มมองเห็นและเข้าใจจุดมุ่งหมายของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายนี้ ในการกำหนดนโยบายนี้ไม่ได้คำนึงถึงด้านเทคนิคเลย แต่คำนึงถึงทางด้านการเมืองมากว่าที่ต้องการจะช่วยเหลือ ประชาชนที่กำลังเดือดร้อนอยู่ทั่วประเทศจากภาวะฝนแล้ง โดยการกระจายเงินจำนวนมหาศาลออกไปทั่วประเทศ ซึ่งถ้าหากรัฐบาลนำเงินนี้ไปทำโครงการใหญ่ๆ แล้ว ก็จะก่อให้เกิดผลทางด้านการพัฒนาอย่างมาก แต่รัฐบาลก็ได้ตัดสินใจที่จะช่วยเหลือประชาชนโดยตรงอย่างนี้มากกว่า แทนที่จะไปคำนึงถึงผลตอบแทนทางด้านการพัฒนาจากโครงการนี้ เพราะถ้าหากพิจารณาทางด้านเทคนิค โดยการวิเคราะห์แผนและโครงการนี้แล้ว นโยบายนี้ไม่ได้ให้ผลตอบแทนออกมาเลย การศึกษานี้ กำหนดขอบเขตไว้ 3 ขั้นตอน คือ การชี้ปัญหา การศึกษาหาทางเลือกและการตัดสินใจเลือกแนวทางเพื่อการแก้ไขปัญหา โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะศึกษาว่า รัฐบาลชุดดังกล่าวมีแนวความคิดและวิธีการดำเนินการอย่างใดจนสามารถผลักดันและดำเนินการจนนำนโยบายนี้มาปฏิบัติได้ ทั้งที่พรรคการเมืองของนายกรัฐมนตรีมีอยู่ในสภาเพียง 18 ที่นั่งเท่านั้นจึงได้ตั้งสมมุติฐานไว้ว่านนโยบายนี้เกิดจากความเชื่อและการผลักดันของผู้นำทางการเมือง โดยใช้วิธีการศึกษาจากการค้นคว้าเอกสารและไปสัมภาษณ์บุคคลที่เกี่ยวข้องกันนโยบายนี้ แล้วนำมาประมวลผลและวิเคราะห์ ซึ่งผลการศึกษาออกมาปรากฏว่ายืนยันสมมุติฐาน มีข้อน่าสังเกตว่าหากนโยบายนี้ได้ดำเนินการมาก่อนหน้านี้สัก 10 ปี คงจะแก้ปัญหาทางด้านต่าง ๆ ของประเทศได้มากกว่านี้ ทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม และยังสามารถประหยัดงบประมาณของหน่วยราชการทั้งหลาย ทั้งทหารและพลเรือน ได้จำนวนมหาศาลที่ไม่ต้องไปดำเนินการซ้ำซ้อนกัน